II SA/Kr 914/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie WSA Jacek Bursa WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 29 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. L.-A. na postanowienie nr 389/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 maja 2023r. znak WOB.7722.263.2022.JKLI w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych skargę oddala. Zaskarżonym postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 maja 2023 r. nr 289/2023 znak WOB.7722.263.2022.JKLI, po rozpatrzeniu zażalenia M. L.-A., utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzesku z dnia 24 października 2022 r. nr 30/2022 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie wolnostojącego, parterowego budynku gospodarczego o wymiarach 4,00 m x 4,85 m, posadowionego na działce nr ewid.[...] w miejscowości J., gmina B.. Organy obu instancji oparły rozstrzygnięcie o dokonane ustalenia faktyczne, z których wynikało, że M. L.-A. (dalej: inwestorka), bez uzyskania pozwolenia na budowę oraz bez dokonania zgłoszenia, wzniosła w sierpniu 2021 r. na swojej działce parterowy budynek gospodarczy o wskazanych powyżej wymiarach. Ponadto ustalono, że budynek ten znajduje się w strefie ochronnej gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500. Północna ściana budynku jest bowiem zlokalizowana w odległości 9 m od gazociągu, a powinna wynosić co najmniej 15 m, co wynika z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. 2013 poz. 640). Zdaniem organów powyższy obiekt budowlany spełnia definicję budynku zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 685 ze zm.), ponieważ jest on trwale związany z gruntem za pomocą płyt betonowych, do których jest przykręcony. Fakt, że przedmiotowy obiekt można odkręcić bez uszkodzenia, nie zmienia oceny, że jego posadowienie jest trwałe, zapewnia stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym. W opinii organów płyty betonowe spełniają rolę fundamentów. Obiekt ten spełnia ponadto przesłanki definicji budynku gospodarczego, zawartą w § 3 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższa kwalifikacja prawna obiektu doprowadziła organy do wniosku, że w świetle art. 28 ust. 1 i art. 29 Prawa budowlanego, jego budowa wymagała zgłoszenia. W związku z powyższym, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wstrzymano budowę przeprowadzoną bez wymaganego zgłoszenia. Ponadto pouczono inwestorkę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu, jednocześnie wskazując, że obiekt znajduje się w strefie ochronnej gazociągu, co – jak wyraźnie wskazał organ I instancji – wyklucza możliwość legalizacji. M. L. – A. złożyła od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie: 1) art. 3, art. 29 ust. 2 pkt 19, art. 48 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż na postawienie przedmiotowego obiektu wymagane było zgłoszenie, podczas gdy obiekt ten nie spełnia definicji legalnej "budynku gospodarczego, na postawienie którego wymagane było zgłoszenie", 2) § 2 pkt 30) Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26.04.2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż obiekt wzniesiony przez skarżącą jest budynkiem i znajduje się w niedozwolonej strefie ochronnej gazociągu DN 500; 3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez brak zebrania wystarczającego materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, w tym dostatecznie potwierdzającego fakt rzeczywistego charakteru obiektu i jego błędne scharakteryzowanie jako "parterowego budynku gospodarczego", podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynikałoby iż obiekt ten nie wymagał zgłoszenia; 4) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a,, poprzez brak zebrania wystarczającego materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, w tym dostatecznie potwierdzającego fakt rzeczywistego charakteru obiektu i jego błędne scharakteryzowanie jako "budynku gospodarczego"; 5) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a., poprzez brak zebrania wystarczającego materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, w tym dostatecznie potwierdzającego fakt położenia obiektu w strefie ochronnej gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500; 6) art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie pełnego materiału dowodowego istotnego w sprawie, a w szczególności poprzez nie wezwanie do wyjaśnień skarżącej ani niezbadanie prawidłowości ustaleń GAZ SYSTEM S.A.; 7) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia powodujące, iż nie jest możliwe odtworzenie procesu myślowego organu polegające na uznaniu, że w sprawie mamy do czynienia z "budynkiem gospodarczym" oraz że nie jest możliwa legalizacja obiektu z uwagi na jego usytuowanie w strefie ochronnej gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500. Skarżąca zawnioskowała o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do niniejszej skargi (tj. korespondencji z GAZ SYSTEM dla wykazania faktu, iż skarżąca podjęła próbę uzgodnienia z tym podmiotem warunków postawienia obiektu, a próba ta okazała się bezskuteczna). W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z postanowieniem organu I instancji, umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżące kosztów postępowania. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. W ocenie Sądu organy zasadnie wstrzymały budowę spornego obiektu, dlatego skargę należało oddalić, choć zaskarżone postanowienie nie jest w pełni prawidłowe. Na wstępie należy wskazać, że okolicznością bezsporną jest fakt wybudowania przez skarżącą obiektu o wymiarach 4,00 m x 4,85 m, w odległości 9 m od gazociągu. Z pism wystosowanych przez Operatora Gazociągów Przemysłowych GAZ-SYSTEM S.A. Oddział w T. z dnia 19 listopada 2021 r. oraz 29 sierpnia 2022 r. jednoznacznie wynika, że obiekt został wzniesiony w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN500. Stąd ingerencja w proces budowlany ze strony operatora, który na mocy § 2 pkt 30 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie jest zobowiązany do kontrolowania tego obszaru. Cyt. powyżej § 2 pkt 30 rozporządzenia stanowi, że przez strefę kontrolowaną należy rozumieć obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. Z kolei § 10 precyzuje, że w strefach kontrolowanych należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie (ust. 2). W strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania (ust. 3). W strefach kontrolowanych nie mogą rosnąć drzewa w odległości mniejszej niż 2,0 m od gazociągów o średnicy do DN 300 włącznie i 3,0 m od gazociągów o średnicy większej niż DN 300, licząc od osi gazociągu do pni drzew. Wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej (ust. 4). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a związane jest z treścią art. 5 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych. Rozporządzenie to zastosowanie znajdzie w głównej mierze "przy projektowaniu, budowie, przebudowie sieci gazowej służącej do transportu gazu ziemnego" (§1), jednak akurat § 10 skierowany jest również do inwestorów, którzy swoje zamierzenia chcą realizować w sytuacji, gdy sieci gazowe zostały już wybudowane i istnieją w terenie. Niewątpliwie zatem z obowiązujących przepisów wynika, że w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych. Warto w tym miejscu przywołać wyrok NSA, w którym wskazano, że "wynikający z dyspozycji § 10 ust. 3 r.w.t.g. zakaz wznoszenia w strefie kontrolowanej obiektów budowlanych cechuje się jednoznacznością. Istotą określającej normy bezpieczeństwa regulacji zamieszczonej w r.w.t.g., która określa minimalne odległości posadowienia obiektów budowlanych w stosunku do gazociągów, zakazując równocześnie podejmowania innych działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania, a zarazem zobowiązując, by wszelkie prace w strefach kontrolowanych były prowadzone po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej, jest wykluczenie ryzyka naruszenia życia, zdrowia, czy mienia w związku z funkcjonowaniem tego obiektu. Wykładnia odmienna tejże regulacji stałaby w oczywistej sprzeczności z podstawowym celem przepisów prawa budowlanego, które przede wszystkim mają służyć realizacji obiektów budowlanych w sposób, który nie będzie zagrażał bezpieczeństwu ludzi i mienia. W pełni trafna jest ocena Sądu I instancji, zgodnie z którą nie ma podstaw do przyjmowania poglądu o jakiejkolwiek gradacji wpływu istnienia budynku w nienormatywnej odległości od gazociągów. Każde zbliżenie obiektu naruszające ustanowione normy jest stanem powodującym istotne, potencjalne niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, którego organy nadzoru budowlanego, tak jak to zostało już wcześniej zasygnalizowane, nie mogły w toku rozpatrywania niniejszej sprawy pominąć" (wyrok NSA z 25 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 912/22). W przedmiotowej sprawie strony spierały się o to, czy fakt, że sporny obiekt jest przykręcony do płyt chodnikowych oznacza, iż jest trwale związany z gruntem, a co za tym idzie, czy zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego zalicza się do budynków. Zagadnienie trwałego związania z gruntem było przedmiotem wielu orzeczeń. NSA tłumaczył, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. W tym kontekście dotyczy to czynników zewnętrznych co do zasady spodziewanych. Natomiast okoliczność, że w sytuacjach nietypowych zjawisk atmosferycznych (wichury, trąby powietrzne, które co do zasady nie są normalną pogodą w naszej strefie klimatycznej) takiej stabilności obiektu nie zapewnia, nie niweczy cechy "trwałego związania z gruntem" (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt III FSK 4128/21). O tym, czy określony obiekt jest "trwale związany z gruntem" w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie decyduje ani sposób i metoda związania z gruntem, ani też technologia wykonania fundamentu. Istotne jest to, czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (posadowienia) (wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1957/20). Rozstrzygając sprawę związania budynku z gruntem bez znaczenia jest rodzaj zastosowanego fundamentu - bloczki betonowe czy też wylewany czy murowany fundament. "Trwałe związanie z gruntem" to po prostu posadowienie obiektu stabilnie, tak że opiera się on czynnikom zewnętrznym np. atmosferycznym. Fundament ma zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2605/21). Rozstrzygnięcie organu, który uznał, że fakt przykręcenia wzniesionego obiektu do płyt chodnikowych, które zapewniają obiektowi stabilność stanowi o trwałym związaniu z gruntem, jest zgodne z powyższą linią orzeczniczą. Należy jednak podkreślić, że powyższe zagadnienie nie jest kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z cyt. powyżej § 10 ust. 3 rozporządzenia, w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych. Zakaz ten jest zatem szerszy i obejmuje nie tylko budynki ale wszelkie obiekty budowlane, przez które należy zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Nie wnikając w tym miejscu w interpretację powyższych pojęć, należy wskazać, że nawet, jeżeli – tak jak wskazuje skarżąca – uznać sporny obiekt za "inny obiekt, na przykład obiekt małej architektury", to jego wzniesienie w granicach strefy kontrolowanej również było niezgodne z przepisami. Ustosunkowując się do dołączonych do skargi pism, z których wynika, że skarżąca starała się na podstawie art. 9 Prawa budowlanego o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, poprzez uzyskanie zgody na usytuowanie spornego obiektu w granicach strefy kontrolowanej, należy wskazać na art. 9 ust. 3, który przewiduje, że wniosek w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo organ administracji architektoniczno-budowlanej składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Natomiast ust. 5 jednoznacznie wskazuje, że odstępstwa, o którym mowa w ust. 1, nie dopuszcza się w postępowaniach, o których mowa w rozdziale 5a. Jest to rozdział pt. "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" obejmujący również art. 48, na podstawie których toczy się kontrolowane postępowanie. Nie jest zatem możliwe uzyskanie odstępstw od przepisów techniczno – budowlanych w tym postępowaniu. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że usytuowanie spornego obiektu w strefie kontrolowanej gazociągu, świadczy o naruszeniu przepisów budowlanych. W konsekwencji, prawidłowo organy postąpiły, wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, choć wskazana przez nie podstawa prawna rozstrzygnięcia w postaci art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest prawidłowa. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Choć w niniejszej sprawie wydawać by się mogło, że mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją, gdyż skarżąca wymaganego zdaniem organów zgłoszenia faktycznie nie dokonała, to należy pamiętać, że tryb ten nie powinien być stosowany w przypadku prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z przepisami. W takiej sytuacji, co do zasady nie jest bowiem możliwe zalegalizowanie robót, o której to możliwości zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, poucza organ. Stąd wynika zresztą niespójność argumentacyjna wynikająca wyraźnie z uzasadnienia postanowienia organu I instancji i nieco już rozmyta przez organ odwoławczy. Otóż organ I instancji z jednej strony szczegółowo pouczył stronę o możliwości legalizacji robót budowlanych ze wszystkimi jej wymogami i konsekwencjami, po czym stwierdził, że w przedmiotowej sprawie legalizacja nie będzie możliwa z uwagi na usytuowanie obiektu w strefie kontrolnej gazociągu. "Budowa obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach nie jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 pr. bud. Wypełnia natomiast hipotezę norm zawartych w art. 50 i 51 pr. bud., których celem jest wymuszenie na inwestorze doprowadzenia budowy obiektu budowlanego do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i w innych przepisach prawa" (por. Sypniewski Dominik (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Opublikowano: WKP 2022). Skoro zatem organ był przekonany o niezgodności przeprowadzonych robót budowlanych z przepisami, która to niezgodność uniemożliwiała ich legalizację, za podstawę prawną rozstrzygnięcia winien obrać art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że organ naruszył wprawdzie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, jednakże nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia i wynik sprawy, bowiem zastosowanie właściwego trybu wynikającego z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, doprowadziłoby na tym etapie do tego samego rozwiązania, jakim jest obligatoryjne wstrzymanie wykonania robót budowlanych. Należy jednak w tym miejscu zwrócić uwagę na wynikające z przepisów następstwa wstrzymania wykonania robót na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, który winien być przez organy zastosowany. Otóż art. 51 ust. 1 stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W następstwie niniejszego wyroku, organ poweźmie adekwatne kroki wynikające z powyższego przepisu, rozważając możliwość zmiany lokalizacji spornego obiektu w celu dostosowania jego położenia do omówionych powyżej przepisów. Z podanych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.