II SA/Kr 915/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie AWSA Wojciech Jakimowicz ( spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej w [...] kwotę [...] zł ([...]), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 marca 2005 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...], reprezentowanej przez przewodniczącego zarządu J.B. oraz członków zarządu: T. N. oraz A.Ż. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat z dnia [...] 2004 r, znak: [...], którą po rozpatrzeniu sprawy z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej w [...] ul. [...] dotyczącej robót budowlanych wykonanych przy istniejącej wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] w [...] przez E. i S. G. w związku z doprowadzeniem inwestycji do stanu zgodnego z prawem odmówiono wydania E. i S. G. nakazu wykonania robót budowlanych lub określonych czynności, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...] z dnia [...] 2002 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie "remontu i przebudowy instalacji gazowej w lokalu nr 20" w budynku mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] (akta l inst. K-4). W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] 2002 r, na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania) decyzję znak: [...] nakazującą właścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] przy ul [...] w [...] – E. i S. G. dokonać demontażu samowolnie wykonanej instalacji gazowej' w w/w mieszkaniu. Od powyższej decyzji złożyli odwołanie E. i S. G.. W wyniku jego rozpatrzenia MWINB wydał w dniu [...] 2003r. decyzję znak: [...] uchylającą w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na błędną kwalifikację przedmiotu postępowania. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji w dniu [...] 2003 r. wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 4 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania przez ten organ), którą odmówiono nałożenia na E. i S. G. nakazu rozbiórki instalacji gazowej z rur stalowych, łączonych przez spawanie umieszczonej pod tynkiem w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku nr [...] w [...]. Powyższa decyzja, w wyniku rozpatrzenia przez MWINB odwołania Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...], została uchylona w całości decyzją z dnia [...] 2003 r., znak: [...], a sprawa ponownie została przekazana rozpatrzeniu przez organ pierwszej instancji. W toku powtórnego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] 2004 r. na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane postanowienie znak [...] którym nakazał właścicielom E. i S. G. przedłożenie oceny przeprowadzonych robót remontowych instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym nr [...]. W oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego PINB Powiat [...] w dniu [...]2004 r. wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego wydana przez organ pierwszej instancji decyzja jest prawidłowa. Mając bowiem na uwadze obszerny i wszechstronnie zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy w sprawie, MWINB podzielił stanowisko PINB zawarte w decyzji, iż wykonane przez E. i S. G.. w lokalu mieszkalnym nr [...] roboty budowlane, polegające na zmianie nadtynkowej instalacji gazowej w tym lokalu na podtynkową stanowiły remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, na który z kolei zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy wymagane było dokonanie zgłoszenia, którego inwestor nie dokonał. W świetle powyższego organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem skarżących zawartym w odwołaniu, że tego typu roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśniono, iż w/w przepis wskazuje m.in., iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, jeżeli nie obejmują one wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych, z zastrzeżeniem pkt 2, który mówi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga remont instalacji gazowych w lokalach mieszkalnych, jaki miał miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że bezsporne zatem jest, iż wykonane przez inwestorów roboty budowlane stanowią roboty inne niż określone w art. 48 i 49b ustawy Prawo budowlane, a zatem w przedmiotowej sprawie nie mają one zastosowania, co zostało już wskazane przez organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] 2003r. znak: [...]. W świetle powyższego stwierdzono, iż prawidłowe jest rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w oparciu o przepisy art. 50, 51 ustawy Prawo budowlane, jak uczynił to organ pierwszej instancji. Zatem zarzut skarżących zawarty w odwołaniu o sprzeczności skarżonej decyzji z decyzją PINB z dnia [...] 2002r, znak: [...] , którą nakazano na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane E. i S. G. demontaż przedmiotowej instalacji, należy uznać za bezzasadny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że roboty budowlane związane z remontem przedmiotowej instalacji zostały zakończone, a zatem brak było podstaw do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W świetle dokonanych ustaleń w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzono, iż wydanie przez PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 ustawy Prawo budowlane decyzji odmawiającej nałożenia czynności bądź robót budowlanych na E. i S. G. w celu doprowadzenia wykonanych robót remontowych przedmiotowej instalacji gazowej do stanu zgodnego z prawem, było prawidłowe. Na brak podstaw do nałożenia jakichkolwiek czynności czy robót budowlanych w przedmiotowej sprawie wskazuje jednoznacznie - w ocenie organu odwoławczego - zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Z przedłożonej przez inwestorów oceny prawidłowości wykonania robót remontowych oraz próby szczelności (akta l inst. K-107,108 i 113), wykonanych przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane wynika, że wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz przepisami technicznobudowlanymi, co pozwala na stwierdzenie, iż wykonana podtynkowo instalacja gazowa nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa życia i zdrowia i może być bezpiecznie użytkowana. Wskazano, iż przedmiotowa instalacja gazowa jest zgodna z § 165 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dz. U. z 2002r. Nr 75, póz. 690 z poźn. zm.), dotyczącymi lokalizacji w przegrodach budowlanych instalacji gazowych. Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż przedmiotowa instalacja poprowadzona została w ścianie kominowej, wyjaśniono, iż przepisy techniczne nie normują rodzaju przegrody budowlanej (ściana konstrukcyjna, działowa czy kominowa), w której wolno, a w której nie jest dopuszczalne prowadzenie elementów instalacji gazowej, określając jedynie możliwość jej lokalizacji, to jest w bruzdach wykonanych w przegrodzie budowlanej (podtynkowo ) czy też na zewnątrz przegrody budowlanej (nadtynkowo), o czym mówi § 165 ust. 2 w/w rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe stwierdzono, iż wymieniony powyżej zarzut skarżących jest bezzasadny. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie MWINB organ pierwszej instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do wydania skarżonej decyzji. Postępowanie przeprowadził zgodnie z zasadami prawa procesowego obowiązującego w tym zakresie, a także zastosował prawidłowy tryb postępowania. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż zarzut skarżących zawarty w uzasadnieniu, iż żaden z przedstawicieli Zarządu Wspólnoty nie brał udziału w przeprowadzonych w dniu [...] 2002 r. oględzinach nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Jak wynika z protokołu z w/w oględzin (akta l inst. K-5 i 7) J. B. – przewodniczący zarządu nie został wpuszczony do lokalu mieszkalnego, w którym zostały przeprowadzone oględziny, bowiem właściciele tego lokalu nie wyrazili na to zgody. Jednakże protokół z oględzin został w/w odczytany. J. B. złożył również do tego protokołu swoje oświadczenie, podpisując się pod tym protokołem. A zatem powyższego zarzutu nie można uznać za uzasadniony bowiem J.B. miał możliwość zapoznania się z ustaleniami dokonanymi w trakcie oględzin i spisanymi w protokole z tych oględzin i wypowiedzenia się co do nich, co też uczynił. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2005 r, znak: [...] złożyła Wspólnota Mieszkaniowa w [...] budynku położonego przy ul. [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzje organów obydwu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a zwłaszcza przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Wbrew bowiem zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 79 k.p.a., organ pierwszej instancji, a także organ drugiej instancji nie dopatrzył się ewidentnego naruszenia powołanej zasady poprzez niedopuszczenie skarżącego do udziału w przeprowadzonym dowodzie, tj. wizji lokalnej w dniu [...] 2002 r. Żaden z przedstawicieli skarżącego nie został dopuszczony do udziału w tej czynności. Wizja lokalna ma bowiem wbrew temu co twierdzi organ drugiej instancji prowadzić do czynnego uczestnictwa strony w jej trakcie, zadawanie pytań, kształtowanie oświadczeń w oparciu o stwierdzony z jej udziałem stan faktyczny odzwierciedlony w protokole. Strona skarżąca niedopuszczona do tych czynności - czego organ drugiej instancji nie zaprzecza - nie mogła wypowiadać się w protokole oględzin, w których nie brała udziału. Strona skarżąca podkreśla, że naruszono fundamentalną zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu dowodowym, bowiem pozbawiono jej uczestnictwa w oględzinach. Organ pierwszej instancji winien stworzyć takie warunki, by były one równe dla stron postępowania. Tego jednak nie uczynił, a organ drugiej instancji przeszedł nad tym do porządku dziennego. Protokół z oględzin, w których nie uczestniczyła jedna ze stron tj. skarżący nie ma zatem waloru dowodu, a skoro jest dowodem istotnym dla sprawy, to wpływa zasadniczo na zgodne z prawem wydanie decyzji przez organ drugiej instancji. W ocenie strony skarżącej błędne jest również ustalenie organu drugiej instancji jakoby wykonana przez inwestorów instalacja gazowa była zgodna z § 165 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, póz. 690 z poźn. zm.). Zdaniem strony skarżącej organ drugiej instancji stosuje prawo w tym zakresie wybiórczo, tj. tylko w kontekście swego uzasadnienia decyzji. Powołane wyżej rozporządzenie nie tylko bowiem w § 165 reguluje kwestie instalacji gazowej. § 164 w szczególności ust. 3 i 5 powołanego rozporządzenia wyraźnie nakazują lokalizowanie przewodów instalacji gazowej w stosunku do przewodów innych instalacji w sposób zapewniający bezpieczeństwo ich użytkowania. W ocenie strony skarżącej organy administracji w przedmiotowej sprawie mające stać na straży przestrzegania przepisów prawa budowlanego w rozumieniu całokształtu tych przepisów nie dostrzegają ewidentnej sprzeczności pomiędzy zgromadzonym materiałem dowodowym z treścią wydanej decyzji. Jeżeli przewody instalacji gazowej usytuowane są na ścianie kominowej (zawierającej przewody kominowe i wentylacyjne), to stanowi to rażące naruszenie przez organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji przepisów w tym zakresie. Strona skarżąca .podnosi, że już w odwołaniu do MWINB podnoszono, że przykrycie przewodów instalacji gazowej nie zostało wykonane łatwo usuwalną masą tynkarską, ale przykryto je płytkami z glazury. Z powyższych powodów tak istotny w sprawie, a zupełnie nie odpowiadający rzeczywistości jest sporządzony protokół z oględzin mieszkania, w którym dokonano wbrew prawu zmian w instalacji gazowej. Strona skarżąca twierdzi, że celowo nie dopuszczono jej do udziału w tych oględzinach. Wskazano w skardze, że budynek, w którym dokonano zmian w instalacji gazowej jest budynkiem wielorodzinnym. Bezpieczeństwo pozostałych lokatorów jest podstawową zasadą, którą musi kierować się reprezentujący tych lokatorów skarżący. Zasada ta musi również dotyczyć organów administracji, bowiem skutki błędnych decyzji, a za taką uważa strona skarżącą decyzję MWINB z dnia 24 marca 2005 r. stwarzają bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia pozostałych lokatorów i ich rodzin. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2003 r., nr 207, póz. 2016 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2005 r, znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2004 r., znak: [...], oraz poprzedzające te rozstrzygnięcia postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Z akt sprawy wynika, że E. i S. G. w [...] 2001 r. dokonali remontu nadtynkowej instalacji gazowej w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] polegającego na ułożeniu podtynkowym przedmiotowej instalacji. Wykonane przez inwestorów roboty budowlane podlegały reglamentacji administracyjnoprawnej, albowiem zgodnie z treścią art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymagało wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmował on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływał na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast. W takim bowiem wypadku konieczne było na mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dokonanie zgłoszenia robót budowalnych właściwemu organowi. Zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja potwierdza ustalenia organów obydwu instancji, że inwestorzy dokonali zmiany instalacji gazowej z nadtynkowej na podtynkową. Zmiana taka wymagała - w świetle cytowanej wyżej regulacji - pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, na którego brzmienie powołuje się organ w zaskarżonej decyzji, a zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie instalacji gazowych w lokalach mieszkalnych oraz remoncie instalacji gazu płynnego w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, obowiązuje od [...] 2003 r., a zatem nie mógł być podstawą oceny robót budowlanych dokonanych w [...] 2001 r. Na gruncie niniejszej sprawy nie ma jednak rozstrzygającego znaczenia okoliczność, czy na przedmiotowe konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też wystarczało samo zgłoszenie tych robót, skoro zmiana instalacji gazowej z nadtynkowej na podtynkową podlegała reglamentacji administracyjnoprawnej, a inwestorzy nie legitymowali się ani pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem robót budowlanych. Wskazane roboty budowlane miały zatem charakter samowoli budowlanej. Zgodnie z obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji regulacjami Prawa budowlanego w przypadku samowoli budowlanej polegającej na realizacji obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ zastosowanie miał tryb określony w art. 48 - 49b Prawa budowlanego, natomiast w przypadku samowoli budowlanej dotyczącej przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, tj. wykonania robót budowlanych nie polegających realizacji obiektu budowlanego, zastosowanie miał tryb określony w art. 50 -51 Prawa budowlanego. Na gruncie niniejszej sprawy organy obydwu instancji zasadnie zakwalifikowały przedmiotowe roboty budowlane jako roboty nie polegające na realizacji obiektu budowlanego. Instalacja gazowa nie odpowiada bowiem definicji obiektu budowlanego, wskazanej w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W sprawie miał zatem zastosowanie tryb określony w art. 50-51 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Niewątpliwie przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W takiej sytuacji miał odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Ponieważ roboty budowlane zostały już zrealizowane, nie było podstaw do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w drodze postanowienia z art. 50 Prawa budowlanego, na mocy którego organ mógłby nałożyć obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. W tej sytuacji w drodze odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru zasadnie zobowiązał inwestorów postanowieniem z dnia [...] 2004 r. w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego do przedłożenia oceny przeprowadzonych robót remontowych istniejącej instalacji gazowej wraz z protokołem sprawdzenia stanu technicznej sprawności wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu nr [...] w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w [...]. Z oceny robót remontowych z dnia 23 września 2004 r. dokonanej przez inż. M. B. uprawnionego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie i będącego członkiem Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o nr ewid. [...] wynika, że roboty te zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego oraz zgodnie ze sztuką budowlaną. Również protokół z przeprowadzenia głównej próby szczelności instalacji gazowej z dnia [...] 2004 r. wykonanej przez R. K. uprawnionego do kierowania robotami budowlanymi w zakresie instalacji wod.-kan. i gazowych wskazuje, że przedmiotowa instalacja gazowa została wykonana prawidłowo, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Organy obydwu instancji oparły swoje ustalenia na powyższych oświadczeniach biegłych rzeczoznawców odstępując zupełnie od oceny tych dokumentów. W ugruntowanym orzecznictwie sądowym podkreśla się, że opinie biegłych powinny zawierać uzasadnienie, bowiem brak w opinii biegłych fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia prawidłową ocenę jej mocy dowodowej (wyrok SN z dnia 7 października 1994 r, II URN 43/94, OSNAPiUS 1995, nr 8, póz. 102). Konieczne jest zatem wskazanie i wyjaśnienie w opinii przesłanek, które doprowadziły biegłego do przedstawionych konkluzji. Opinia powinna być sporządzona w sposób pozwalający dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem sprowadzać się tylko do zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien zatem wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej (zob. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 1999 r., IV SA 1061/97, niepubl.). Należy stwierdzić, że organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 1994 r., SA/Wr 147/94, Prok. i Pr. 1995, nr 2, s. 27). Nie jest to możliwe w sytuacji, gdy opinia biegłego zawiera tylko konkluzję bez argumentacji na jej poparcie. Argumentacji takiej nie zawiera ani ocena robót remontowych z dnia [...] 2004 r. dokonana przez inż. M. B. ani oświadczenie inż. L. P. z dnia [...] 2002 r. Nie jest zatem możliwe ich zweryfikowanie, na co nie zwróciły uwagi organy obydwu instancji naruszając tym samym reguły dotyczące przebiegu postępowania administracyjnego, w szczególności wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Art. 80 k.p.a. stwierdza ponadto, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, co oznacza, że każdy dowód, w tym i z opinii biegłego podlega ocenie. Zaniedbanie organu administracji w kwestii ustosunkowania się do stanowiska zawartego w opiniach biegłych, zwłaszcza gdy w sprawie prezentowane są diametralnie odmienne stanowiska przez strony tego postępowania, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że obydwa wskazane wyżej dokumenty mają charakter oświadczeń osób posiadających wiadomości specjalne i powinny być traktowane jako opinie biegłych rzeczoznawców podlegające ocenie przez organy administracji. Dokumenty mające być podstawą stwierdzenia wykonania robót budowlanych zgodnie z regułami sztuki budowlanej i przepisami obowiązującymi w tym zakresie i w konsekwencji mające determinować rozstrzygnięcia szczególnie w sprawach spornych i wątpliwych, muszą nosić cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., zatem nie mogą ograniczać się do lakonicznego stwierdzenia, ale powinny być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy należy uznać, że zakończenie zaskarżoną decyzją postępowania wszczętego na wniosek skarżącego z dnia [...] 2002 r. poprzez podjęcie decyzji o odmowie nakazania inwestorom podjęcia czynności zmierzających do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, było przedwczesne. Lapidarne opinie biegłych, których sprecyzowanie i uzasadnienie, a w dalszej kolejności ocena w toku dalszego postępowania administracyjnego są konieczne, nie pozwalają zająć jednoznacznego stanowiska w ocenie prawidłowości zrealizowania przez inwestorów robót budowlanych w zakresie remontu przedmiotowej instalacji gazowej. W odniesieniu do zarzutów skargi naruszenia przez organy administracji zasady czynnego udziału skarżącego w postępowaniu administracyjnym, należy stwierdzić, że okoliczność, iż wnioskodawca nie brał udziału w oględzinach w dniu [...] 2002 r. nie uzasadnia wniosku naruszenia zasady jego czynnego udziału w postępowaniu, skoro był on zawiadamiany o wszystkich czynnościach tego postępowania, umożliwiono mu zaznajamianie się z zebraną dokumentacją a także doręczano podejmowane w sprawie rozstrzygnięcia. Sam brak uczestnictwa w oględzinach będący konsekwencją odmowy wpuszczenia wnioskodawcy na teren prywatnego mieszkania przez jego właścicieli, a nie wynikiem niezgodnych z prawem działań organu nie może być traktowany jako podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, zwłaszcza że wnioskodawca miał możliwość natychmiastowego ustosunkowania się do ustaleń poczynionych w trakcie przedmiotowych oględzin. Zakwestionowane przez J. B. stanowisko inwestorów zostało w toku postępowania zbadane i na podstawie zebranej dokumentacji stwierdzono, że istotnie -zgodnie z twierdzeniami J. B., a wbrew stanowisku inwestorów - roboty budowlane polegały na remoncie nadtynkowej instalacji gazowej w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] polegającym na ułożeniu podtynkowym przedmiotowej instalacji. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2005 r., znak: [...], jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2004 r., znak[...] Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, poz. 1270).