II SA/Kr 915/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski / spr. / Sędziowie NSA Izabela Dobosz WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi R. S., A. G. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "E. s.c". na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie rekultywacji gruntów - skargę oddala - Postanowieniem z [...] r, (znak: [...]) Burmistrz Miasta i Gminy w [...] działając na podstawie art. 123 i 106 kpa i art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3.02.1995 r, o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, póz. 1266, z późn. zm.), negatywnie zaopiniował wniosek R. S. i A. G. prowadzącymi działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" s.c. w przedmiocie kierunku i terminu wykonania rekultywacji gruntów dla przyszłych terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "[...]", zlokalizowanego w miejscowości [...], gmina [...]. Zażalenie R. S. nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...] r., ( znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie i w uzasadnieniu podniesiono co następuje. 1. celem zasięgnięcia opinii wskazanych w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 3.02.1995 r., organów - jest ujednolicenie kierunku działania tych organów w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych na terenie powiatu i danej gminy. Opinia zatem organu uzgadniającego, choć nie ma charakteru wiążącego dla organu głównego, winna w swojej treści odnosić się do podjętych lub ustanowionych dla danego terenu kierunków ochrony gruntów rolnych i leśnych i ich wpływu na ustalane w postępowaniu głównym toczącym się przed właściwym starostą kierunki i sposób rekultywacji danego terenu. 2. z powyższych powodów odwołanie się w zaskarżonym postanowieniu przez organ l instancji do ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] jest trafne. Studium określa bowiem kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, które znajdą-na kolejnym etapie procedury planistycznej - swoje odzwierciedlenie w planie zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym ustalenia studium w tym sensie [...] gminy wiążące, choć nie stanowią przepisów prawa miejscowego. Obowiązek dbałości organów gminy o prawidłowe zagospodarowanie terenu gminy, także w zakresie ich rekultywacji opiera się nie tylko na obowiązujących przepisach prawa, ale wynika z całokształtu podejmowanych działań na rzecz prawidłowego zagospodarowania terenu gminy, zgodnego przede wszystkim z interesem zamieszkujących gminę mieszkańców. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli R. S. i A. G. wspólnicy spółki cywilnej prowadzący działalność gospodarczą pn. [...] s.c. R. S. , A. G. i wnosząc i uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania podnieśli, że : - w sprawie przedmiotem orzekania jest decyzja o rekultywacji, tym samym Burmistrz Miasta i Gminy [...] winien zaopiniować projekt decyzji o rekultywacji a z treści postanowienia wynika, że Burmistrz opiniuje negatywnie samo prowadzenie postępowania w przedmiocie decyzji o rekultywacji. Oznacza to, że Burmistrz nie wydaje opinii w przedmiocie decyzji o rekultywacji lecz opiniuje sam fakt prowadzenia postępowania, - postanowienie organu l instancji zostało wydane bez podstawy prawnej, a co za tym idzie narusza art. 5 KPA, jak też art. 22 ustawy z dnia 3.02.1995 r. Burmistrz jest bowiem uprawniony do opiniowania projektu decyzji o rekultywacji, nie zaś postępowania w przedmiocie wydania takiej decyzji. - orzekające organy przyjęły, że wykreślenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obszaru górniczego i terenu górniczego [...] winno być traktowane jako stan w którym taki obszar i teren górniczy przestaje istnieć. Jest to pogląd błędny, gdyż obszar górniczy i teren górniczy tworzony jest decyzją koncesyjną na wydobycie kopaliny i taka decyzja istnieje w obrocie prawnym. Dopóki taka decyzja wiąże, powołany obszar i teren górniczy istnieje a wykreślenie go w Studium nie powoduje zniesienia takiego stanu rzeczy. - odwołując się do art. 10 ustawy dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, należało ustalić czy przedsięwzięcie skarżących może znacząco wpływać na obszar Natura 2000. Brak ustalenia tej okoliczności stanowi niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, co stanowi naruszenie art. 7 KPA. Ma on istotny wpływ na wynik postępowania gdyż Organ orzekł jakoby przedsięwzięcie skarżącego miało znaczący wpływ na obszar natura 2000, bez wykazania (udowodnienia) tego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodatkowo podnosząc, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] jest aktem prawa wewnętrznego wiążącego merytorycznie organy Gminy w trakcie prowadzenia procedury planistycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 póz. 1269 z póź.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 póz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Dokonana, kontrola sądowa zaskarżonego postanowienia , nie stwierdziła aby naruszało ono prawo. Zacząć należy od przypomnienia, że przedmiotem rozpoznawanej skargi jest negatywnie opinia kierunku i terminu wykonania rekultywacji gruntów dla przyszłych terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "[...]", zlokalizowanego w miejscowości [...], gmina [...]. W sprawach rekultywacji starosta wydaje decyzję po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zarzut skargi, że opinia winna dotyczyć projektu decyzji a nie wniosku jest nietrafny bowiem z redakcji przepisu wynika, że decyzje wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii - jak w niniejszym przypadku - Burmistrza Miasta i Gminy. Gdy ustawodawca chce aby uzgodnieniu podlegał projekt decyzji czyni to wyraźnie ( np. w art 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - DzU nr. 80 popz. 717 z późn. zm.), podobnie gdy chce aby teść decyzji była uzależniona od pozytywnej treści opinii, czyni to także wyraźnie ( np. art. 36 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, póz. 18 z późn. zm.). Innego wniosku nie można wyprowadzić z treści art. 106 kpa gdyż w treści tego przepisu mieszczą się formy współdecydowania organów ale też formy niewiążącej opinii innego organu. W sprawie rekultywacji treść decyzji należy do wyłącznej kompetencji starosty, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji, zaś Burmistrz Miasta i Gminy ma jedynie kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie, w formie niewiążącej opinii. Fakt ten decyduje, o tym, że kryteria opinii organu opiniującego nie muszą opierać się na tych samych przesłankach co podstawa prawna decyzji rekultywacyjnej. Inne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do sytuacji, że organ opiniujący nie wiążąco - przesądzałby o treści przyszłej decyzji. Dlatego też Sąd podziela stanowisko zaskarżonej decyzji, że opinia organu uzgadniającego, winna w swojej treści odnosić się do podjętych lub ustanowionych dla danego terenu kierunków ochrony gruntów rolnych i leśnych i ich wpływu na ustalane w postępowaniu głównym toczącym się przed właściwym starostą kierunki i sposób rekultywacji danego terenu a obowiązek dbałości organów gminy o prawidłowe zagospodarowanie terenu gminy, także w zakresie ich rekultywacji opiera się nie tylko na obowiązujących przepisach prawa, ale wynika z całokształtu podejmowanych działań na rzecz prawidłowego zagospodarowania terenu gminy, zgodnego przede wszystkim z interesem zamieszkujących gminę mieszkańców. W świetle powyższego poglądu wywody skargi dotyczące obszaru górniczego i terenu górniczego jak i zarzut, nie wyjaśnienia czy przedsięwzięcie skarżących może znacząco wpływać na obszar Natura 2000 dla niniejszej sprawy nie mają znaczenia, a ewentualnie mogą mieć znaczenie przy wydawaniu decyzji rekultywacyjnej. W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżone postanowienie, czy poprzedzające je postanowienie organu l instancji naruszały prawo, na podstawie art. 151 p.o.p.s.a należało orzec jak w sentencji.