II SA/Kr 916/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A.L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego A.L. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] lipca 2004 r. H. i M. O. poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o użytkowaniu bez zezwolenia garażu przez A L. Wskazali w nim, że inwestor tego obiektu S.L. był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie garażu, który został zrealizowany niezgodnie z projektem i z decyzją zezwalającą na jego budowę. Od 1994 r. inwestor nie podjął żadnych działań w celu przystosowania tego obiektu do stanu zgodnego z projektem i podjął jego użytkowanie. Podtrzymali swoje żądanie dostosowania tego obiektu do stanu zgodnego z prawem, jak to uczyniono w decyzji z [...] 1994 r., której kopię załączyli. Wnieśli o podjęcie stosownego postępowania z urzędu. [...] marca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wszczął z urzędu postępowanie, jak wskazał: "w sprawie zakończonej budowy budynku garażu". [...] czerwca 2005 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny stwierdzając podczas nich fakt wybudowania w granicy spornego garażu bez ścianki ogniowej. Jak zapisano w protokole z tych oględzin kierownik budowy oświadczył, że ten obowiązek został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z [...] września 1995 r.( sygn. akt: SA/Kr 2963/94). Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późna, zm., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w C. wstrzymał roboty budowlane związane z budową garażu oraz orzekł o obowiązku przedstawienia w zakreślonym w nim terminie ekspertyzy technicznej co do prawidłowości wybudowania garażu ze sztuką budowlaną oraz z przepisami. W terminie 2 miesięcy jego ważności Powiatowy Inspektor nie wydał jednakże decyzji, o której mowa w art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Powiatowy Inspektor w dniu [...] czerwca 2006 r. wydał zatem postanowienie, znak: [...] , na podstawie art. 81c Prawa budowlanego z 1994 r. zobowiązując A.L. do dostarczenia w zakreślonym terminie ekspertyzy technicznej wykonanej ściany budynku spornego garażu położonego w A. przy ul.[...] na działce nr [...] w granicy z działką stanowiącą własność M.O. co do jej prawidłowości wykonania, tj. czy spełnia warunki ściany przeciwpożarowej i czy została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami oraz zasadami bezpieczeństwa. Organ l instancji w jego uzasadnieniu stwierdził, że w dniu [...] lutego 2005 r. przeprowadził oględziny przy udziale wszystkich stron i ustalił, że garaż została wybudowany wraz z budynkiem mieszkalnym na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Gminy A. z [...] 1988 r. oraz z dnia [...] 1994 r. Ponadto Pan L. uzyskał potwierdzenie przyjęcia do użytkowania tych obiektów w dniu [...] 2003 r. Powiatowy Inspektor wskazał dalej, że w dniu [...] 2005 r. przeprowadzono kolejne oględziny i ustalono, że obowiązek wynikający z decyzji o pozwoleniu na budowę, a dotyczący przedłużenia ściany przeciwpożarowej o 30 cm ponad połać dachu oraz kalenicę garażu nie został wykonany. Stanowi to, zdaniem organu nadzoru budowlanego, istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę oraz warunków technicznych. W związku z tym konieczne jest zebranie materiału dowodowego i uruchomienie postępowania naprawczego, które doprowadzi roboty budowlane związane z realizacją garażu do stanu zgodnego z prawem. Postanowienie to zostało zakwestionowane w zażaleniu przez A.L. Podniósł w nim, że obowiązek wykonania murku ponad połać dachu garażu istniał w pozwoleniu na budowę, ale późniejsze postępowanie oraz kompetentne ekspertyzy branżowe konieczność tę wyeliminowały. Złożył też wniosek o wygaśniecie decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie dotyczącym tego obowiązku przedłużenia ściany przeciwpożarowej garażu o 30 cm ponad połać dachu oraz kalenicę. Wskazał, że zarówno Komenda Wojewódzkiej Straży Pożarnej w K. , jak i biegły rzeczoznawca S.B. wykluczyły konieczność podniesienia ściany przeciwpożarowej, nawet stwierdził ten ostatni, że obiekty tego typu nie podlegają zabezpieczeniu przeciwpożarowemu. Postanowieniem z dnia[...] lipca 2008 r., znak:[...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił postanowienie organu l instancji i orzekł na nowo, na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., o obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej ściany garażu od strony granicy sąsiedniej nieruchomości. Wskazał w uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, że istotnie sporny obiekt garażu w dniu [...] grudnia 2003 r. zgłoszono do użytkowania w drodze zawiadomienia o zakończeniu budowy, a organ przyjął to zgłoszenie i nie wniósł wobec niego sprzeciwu. Organ II instancji napisał, że uznaje to zgłoszenie za skuteczne. W związku ze stanowiskiem Prokuratora Rejonowego w C. zmienił jednak swoje stanowisko i wyraził wątpliwość, co do prawidłowości przyjętego przez Powiatowego Inspektora zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego garażu. Wskazał organ, że [...] stycznia 1996 r. wydano decyzję o obowiązku uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie oraz, że nie został wykonany obowiązek z decyzji z [...] 1994 r., a zatem organ ma uzasadnione wątpliwości, z uwagi na usytuowanie garażu w granicy, czy nie narusza on przepisów techniczno - budowlanych, w szczególności przepisów przeciwpożarowych. Naruszenie tych przepisów stwarzać może zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a zatem z uwagi na wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego obiektu, organ odwoławczy stwierdził, że nałożony postanowieniem organu l instancji obowiązek, jest zasadny. Uchylił jednak postanowienie organu I instancji w ramach posiadanych kompetencji merytoryczno - reformacyjnych, gdyż konieczne było doprecyzowanie podstawy prawnej tego orzeczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na to postanowienie złożył A.L. zarzucając organowi II instancji naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 pkt 3 , art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.). Podniósł, że nie wiadomo, czy organ odwoławczy uwzględnia w końcu zażalenie, czy też nie skoro uchyla postanowienie organu l instancji. Nadto, że organ II instancji orzekł to samo i nie ustosunkował się należycie do aspektów podniesionych w zażaleniu. Uważa, że orzeczenie to jest sprzeczne ze stanem faktycznym w postaci braku konieczności przedłużania ściany przeciwpożarowej ponad połać dachu oraz kalenicę garażu, co wynika z zaświadczenia Komendy Wojewódzkiej Straży Pożarnej w K. i opinii biegłego S B. . Organ II instancji naruszył zdaniem skarżącego zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Nie respektuje też stanowiska sądu z [...] września 1995 r., który to, zdaniem skarżącego, wskazał, że obowiązek wybudowania ściany przeciwpożarowej nie był uzasadniony. W odpowiedzi na tę skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie był art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z treścią tego przepisu organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (tj. na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Zasadniczą zatem kwestią do rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie była kwestia możliwości skorzystania przez organy nadzoru budowlanego z przyznanych im kompetencji wskazanym wyżej przepisem art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Zdaniem Sądu w niniejszym przypadku nie mogło dojść do uaktywnienia tych kompetencji. Organy nadzoru budowlanego w świetle treści art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. mogą w razie powzięcia wątpliwości i to uzasadnionych co do jakości wyrobów budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego nałożyć na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu oraz dostawcę wyrobów budowlanych w drodze postanowienia obowiązek dostarczenia na ich koszt w określonych terminie odpowiednich ocen i ekspertyz. Niniejszy przypadek nie ma z całą pewnością związku z kwestią dopuszczenia wyrobów budowlanych do obrotu i stosowania ich w budownictwie. Zwrócić należy uwagę, że organy nadzoru budowlanego, a zwłaszcza organ l instancji nie ustaliły w jakim tak naprawdę przedmiocie prowadzą postępowanie w niniejszej sprawie. Zapis w zawiadomieniu o wszczęciu tego postępowania: "(...) w sprawie zakończonej budowy budynku garażu na działce nr [...] w A. (...)" niczego w tym zakresie nie wyjaśnia. Podkreślić należy, że żądanie wnioskodawcy zakreśla przedmiot postępowania administracyjnego. Jeśli więc w piśmie H. i M. O. wskazano na fakt, ich zdaniem nielegalnego użytkowania garażu, ta kwestia winna stanowić przedmiot konkretyzacji. Organy nadzoru budowlanego stanęły początkowo na stanowisku, że skoro skarżący nie wykonał ciążącego na nim obowiązku przedłużania ściany przeciwpożarowej ponad połać dachu oraz kalenicę garażu, wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę, to stanowi to istotne odstępstwo od warunków tej decyzji. Wydano więc postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, po czym w dwumiesięcznym terminie jego ważności organ nadzoru budowlanego nie wydał decyzji z art. 51 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli uzasadnienie aktu administracyjnego ma być odzwierciedleniem motywów podjętego rozstrzygnięcia, to organ l instancji wskazując w nim, że nie wykonanie ściany przeciwpożarowej stanowi istotne odstępstwo od pozwolenia oraz warunków technicznych i w związku z tym zachodzi konieczność zebrania materiału dowodowego i uruchomienia postępowania naprawczego, które doprowadzi wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, przekonuje, że nie wyjaśnił w sposób wystarczający przesłanek wydania postanowienia z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Skoro organ I instancji już stoi na stanowisku, że nie wykonanie wspomnianej ściany przeciwpożarowej ponad połać dachu i kalenicę garażu jest istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę i przepisów, to taka sytuacja jest wręcz opisana w pkt 4 ust. 1 art. 50 Prawa budowlanego z 1994 r. a instrumentem do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem jest wydanie decyzji z art. 51 tejże ustawy, przy czym jeżeli roboty już wykonano nie wstrzymuje się ich lecz wydaje wprost decyzję z art. 51 Prawa budowlanego z. 1994 r. (art. 51 ust. 7). Świadczy to zdaniem Sądu o błędnej wykładni art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego dokonanej przez organ I instancji. Organ odwoławczy, korzystając z kompetencji merytoryczno - reformacyjnych, w zaskarżonym postanowieniu stwierdził natomiast, że istnieją uzasadnione wątpliwości, czy nie naruszono przepisów przeciwpożarowych, co stwarzać może zagrożenie dla życia i zdrowia, nadto, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego tego obiektu. Nie wyjaśnił jednakże nic więcej ponad tym wskazanym co dopiero stwierdzeniem, co przekonuje o tych uzasadnionych wątpliwościach, zwłaszcza w kontekście znajdujących się w aktach sprawy: zaświadczenia Komendy Wojewódzkiej Straży Pożarnej w K. i opinii biegłego S. B. , z których wynika brak konieczności przedłużenia ściany przeciwpożarowej ponad połać dachu i kalenicę garażu. Zupełnie nie poddał ich ocenie. Nadto, wprawdzie wymienia w uzasadnieniu decyzję z [...] 1996 r., znak:[...], Burmistrza Miasta A. nakładającą na S. L. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie garażu, które to ma być poprzedzone ocena uprawnionych osób stwierdzających, iak zapisano, jego zdatność do użytkowania, co pozwoli na rozstrzygniecie kwestii dopuszczenia do użytkowania tego obiektu bez przedłużania ściany o 30 cm ponad pokrycie dachu i kalenicy oraz, czy drewniany strop nie będzie stwarzał zagrożenia pożarowego dla istniejących obiektów na działce sąsiedniej, ale dalszych wniosków z tego tytułu nie wyciąga. Pisze natomiast organ, że najpierw uznał, że zawiadomienie z [...] grudnia 2003 r. o zakończeniu budowy wskutek nie wniesienia sprzeciwu jest skuteczne, po czym stwierdza, że zmienił w tej mierze swoje stanowisko. Wyjaśnienie przesłanek podjętego rozstrzygnięcia jest kwestią zasadniczą. Nie polega ono li tylko na powtórzeniu fragmentów treści przepisu, takich jak uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego. Postanowienie z art. 81 c ust. 2 jest postanowieniem zaskarżalnym, a zatem istnieje obowiązek jego uzasadnienia. Takie umotywowanie nałożonego obowiązku, jak w zaskarżonym postanowieniu, w ocenie Sądu, jest nieprawidłowe. Wola organu musi być ujawniona w określonej postaci, uprawnienia i obowiązki strony muszą być skonkretyzowane. Oprócz pewności prawnej konieczne jest istnienie pewności faktycznej, a więc pewności strony co do zasadności postanowienia i podjętego w nim rozstrzygnięcia prawnego. Bez wątpienia nic nie wyjaśnia stwierdzenie, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu bez wyjaśnienia w czym one się przejawiają i co o takim stanowisku organ utwierdza. Nic z akt sprawy nie wynika, aby organ nadzoru budowlanego prowadził, czy też zamierzał prowadzić postępowanie w sprawie stanu technicznego przedmiotowego garażu. W aktach sprawy znajdują się też decyzje [...] 1990 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego, wydanej na rzecz S.L. oraz z [...] 1994 r., znak: [...] wydanej także na rzecz niego, o pozwoleniu "na kontynuację nielegalnie rozpoczętej budowy garażu", która obejmowała kontynuację budowy tego obiektu o wymiarach [...] x [...] m przy istniejącym budynku mieszkalnym od strony północnej. W tej ostatniej decyzji zapisano, że w związku z usytuowaniem garażu w granicy działki ściana północna ma być ściana przeciwpożarowa bez otworów okiennych i drzwiowych, przedłużona o 0,30 m ponad pokrycie dachu. Obie te wskazane wyżej decyzje o pozwoleniu na budowę, wydane dla S.L. zostały następnie przeniesione, na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1994 r. na rzecz A.L. (skarżącego). Nie zostały one uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z [...] 1995 r. .( sygn. akt: SA/Kr 2963/94). Orzeczeniem tym uchylona została natomiast decyzja Burmistrza Miasta A. z [...]1994 r., znak:[...] jak i decyzja Urzędu Wojewódzkiego w K. z [...] 1994 r., znak: [...]. Dopiero kompleksowa ocena wskazanych wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji [...] 1996 r., znak: [...] wraz z zakresem żądania podjęcia przez organy nadzoru budowlanego określonych działań, może być pomocnym do określenia przedmiotu postępowania, a w konsekwencji do stwierdzenia, czy zachodzą, czy też nie zachodzą przesłanki do wydania postanowienia z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Pozwoli na dostateczne i poddające się kontroli umotywowanie podjętego w oparciu o ten przepis rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie i uzasadnienie aktu administracyjnego są bowiem nierozerwalnie ze sobą związane. W sytuacji, gdy organ powtarza jedynie treść podstawy prawnej, a przy wyjaśnieniu jego zastosowania posługuje się jedynie sformułowaniami w niej zawartymi, mamy do czynienia z pozornością uzasadnienia, które w żadnym wypadku nie może być brane pod uwagę jako prawidłowe Z formalnego punktu widzenia ono nie istnieje. Nie jest to wadą samego uzasadnienia lecz wadą kontrolowanego w niniejszej sprawie postanowienia z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., która musi prowadzić do uchylenia wydanych postanowień organów obu instancji. Zasadnie więc skarżący podniósł, że doszło w tej sprawie do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogący mieć wpływ na wynika sprawy, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie istoty sprawy i nie wyjaśnienie w sposób wystarczający motywów podjętego rozstrzygnięcia. W konsekwencji do naruszenia art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, który w tak stanie rzeczy jak przedstawiony w uzasadnieniach ocenianych aktów administracyjnych nie mógł być zastosowany. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie l sentencji wyroku. Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) nakazywała orzeczenie jak punkcie II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.), jak w punkcie III sentencji wyroku.