II SA/Kr 916/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. J. kwotę [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 11 grudnia 2017 r., znak [...], Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 23 listopada 2016 r. zatwierdził projekt budowalny i udzielił pozwolenia na budowę dla Inwestora: B. G., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] dla zamierzenia budowlanego: Nadbudowa, rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku biurowo-usługowego polegająca na przebudowie i nadbudowie części budynku parterowego w pierzei ul. [...], przebudowie i nadbudowie budynku nr [...] oraz budowie przewiązki (łączącej budynki) wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan., c.o., gaz, wentylacji mechanicznej, energii elektrycznej oraz zewnętrzne odcinki instalacji kanalizacji sanitarnej, opadowej i wody na dz. nr [...] (część) obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz dz. nr [...] (istn. budynek objęty przebudową). Pismem z dnia 9 stycznia 2018 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. J., zarzucając jej: 1) naruszenie art. 61 § 4 i 28 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż stroną postępowania jest jedynie sama Wspólnota Mieszkaniowa, natomiast odmówiono takiego statusu odwołującej się, jako właścicielowi nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością objętą planowaną inwestycją; 2) naruszenie art. 28 prawa budowlanego w zw. z art. 144 k.c. i art. 140 k.c. poprzez przyjęcie, iż stroną postępowania jest jedynie sama Wspólnota Mieszkaniowa, natomiast odmówiono takiego statusu odwołującej się, jako właścicielowi nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością objętą planowaną inwestycją, w sytuacji gdy nigdy nie scedowała swoich praw na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej. Odwołująca się – jako że nie doręczono jej decyzji – wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, a nadto o uzupełnienie postępowania i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w tym przesłuchanie odwołującej się jako strony postępowania na okoliczność wpływu inwestycji na jej własność oraz przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu odwołania M. J. wskazała w szczególności, że jest właścicielką nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Planowana inwestycja, z uwagi na jej rozmiar, spowoduje nie tylko zaburzenie obecnej infrastruktury, lecz również dodatkową emisję spalin, hałasu itp., w wyniku których mieszkanie odwołującej się nie będzie nadawać się do zamieszkania, nie mówiąc już o drastycznym spadku jego wartości. Powoduje to, iż odwołującej się służy ochrona własności, ma ona interes prawny w postępowaniu i organ winien okoliczność taką ustalić już na początku postępowania, zamiast ograniczać udział w postępowaniu jedynie do inwestora i samej Wspólnoty Mieszkaniowej, na rzecz której odwołująca się nie scedowała nigdy swoich praw do udziału w postępowaniu. Wojewoda, postanowieniem z dnia 30 maja 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz.1257 ze zm.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) w związku z odwołaniem M. J. od decyzji nr [...].[...] Prezydenta Miasta K. z dnia 11 grudnia 2017 r., znak: [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, dla inwestora B. G., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], dla inwestycji pn. Nadbudowa, rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku biurowo-usługowego polegająca na przebudowie i nadbudowie części budynku parterowego w pierzei ul. [...], przebudowie i nadbudowie budynku nr [...] oraz budowie przewiązki (łączącej budynki) wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan., c.o., gaz, wentylacji mechanicznej, energii elektrycznej oraz zewnętrzne odcinki instalacji kanalizacji sanitarnej, opadowej i wody na dz. nr [...] (część) obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz dz. nr [...] (istn. budynek objęty przebudową) – stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że odwołująca jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], na działce nr [...] obr. [...]. Działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Budynek mieszkalny wielorodzinny, usytuowany na tej działce, jest zarządzany przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w K.. Zasadniczo zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. – t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 716). Reprezentowanie interesu mieszkańców przed organami administracji publicznej należy do zwykłego zarządu. Czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie (art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali). Wyjątkiem od tej zasady jest okoliczność, gdy planowana inwestycja bezpośrednio może ograniczać sposób zagospodarowania lub użytkowania danego lokalu. Wówczas jego właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub zarządcy bezpośrednio przysługuje przymiot strony. W niniejszym postępowaniu nie stwierdzono w stosunku do lokalu odwołującej bezpośredniego odziaływania planowanej inwestycji mogącego wpłynąć na jego sposób użytkowania i zagospodarowania. Zgodnie z przywołanymi przepisami ustawy o własności lokali, interes odwołującej był reprezentowany przez zarząd wspólnoty. Oznacza to, że odwołanie nie pochodzi od strony postępowania. W takiej sytuacji organ odwoławczy ma obowiązek na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Pismem z dnia 27 czerwca 2018 r. M. J. wniosła skargę na powyższe postanowienie Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu: 1) naruszenie art. 61 § 4 i 28 prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż stroną postępowania jest jedynie sama Wspólnota Mieszkaniowa, natomiast odmówiono skarżącej w postanowieniu takiego statusu jako właścicielowi nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością objętą planowaną inwestycją niesłusznie twierdząc, że brak jest bezpośredniego oddziaływania inwestycji na jej lokal mieszkalny; 2) naruszenie art. 28 prawa budowlanego w zw. z art. 144 k.c. i art. 140 k.c. poprzez przyjęcie, iż stroną postępowania jest jedynie sama Wspólnota Mieszkaniowa, natomiast odmówiono takiego statusu skarżącej jako właścicielowi nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością objętą planowaną inwestycją, w sytuacji gdy nigdy nie scedowała swoich praw na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie od organu kosztów postępowania, przeprowadzenie rozprawy sądowoadministracyjnej. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda, decyzją z dnia 29 maja 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 w związku z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2017 r. poz. 935) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. K., I. C. i W. C. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji nr [...].[...] Prezydenta Miasta K. z 11 grudnia 2017 r., znak: [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestora B. G., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] dla inwestycji pn. Nadbudowa, rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku biurowo-usługowego polegająca na przebudowie i nadbudowie części budynku parterowego w pierzei ul. [...], przebudowie i nadbudowie budynku nr [...] oraz budowie przewiązki (łączącej budynki) wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan., c.o., gaz, wentylacji mechanicznej, energii elektrycznej oraz zewnętrzne odcinki instalacji kanalizacji sanitarnej, opadowej i wody na dz. nr [...] (część) obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz dz. nr [...] (istn. budynek objęty przebudową) – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Organ ustosunkował się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawiania go mocy wiążącej. 1. Istotę administracyjnego toku instancji stanowi przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do drugiej z inicjatywy strony dla realizacji zespołu celów, przy czym najistotniejszym spośród nich jest ochrona interesu indywidualnego (por. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 13-14). Środkiem prawnym uruchamiającym tok instancji w polskiej procedurze administracyjnej jest odwołanie. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony (art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a."). Tok instancji nie może być więc uruchomiony z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy podmiotu stojącego poza ramami organizacyjnymi administracji (por. A. Golęba, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 383). Bez wniesionego skutecznie odwołania kompetencja jurysdykcyjna organu odwoławczego ma charakter niejako potencjalny, nie ulega aktualizacji. Organ odwoławczy nie może wtedy orzekać merytorycznie w sprawie administracyjnej, a gdyby to uczynił – jego decyzja byłaby obarczona kwalifikowaną wadą. 2. Proceduralną konsekwencją powyższego jest usankcjonowana normatywnie konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 921-922). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Brak legitymacji odwoławczej odznacza się tu jednak pewną specyfiką, bowiem jego weryfikacja może wymagać określonych czynności wyjaśniających – w konsekwencji zwykło się przyjmować, że wypowiedź organu w tej mierze, poza przypadkami oczywistymi, nie powinna przyjmować formy postanowienia z art. 134 k.p.a., lecz formę decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. A. Golęba, tamże, s. 924-925 i 942). W ówczesnym stanie prawnym Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. (OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119) orzekł, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. 3. Wyrażony w powołanej uchwale pogląd zdaje się również obecnie przeważać w judykaturze (por. A. Golęba, tamże, s. 924), przy czym przyjmuje się nieraz, że wydanie postanowienia z art. 134 k.p.a., zamiast decyzji z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – jest samoistną podstawą do jego uchylenia. Takiej podstawy można by też upatrywać w niniejszej sprawie. Sąd jednak zreferowanego poglądu do końca nie podziela. Jako bardziej przekonujące jawi się bowiem stanowisko, zgodnie z którym nawet przy założeniu, że z formalnoprawnego punktu widzenia właściwa jest tu decyzja, posłużenie się postanowieniem jest uchybieniem procesowym, które, o ile w danej sprawie nie zachodzą jakieś szczególne okoliczności, powinno być kwalifikowane jako nieistotne – niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2014 r., IV SA/Wa 579/14, CBOSA; wyrok WSA w Gdańsku z 4 września 2013 r., II SA/Gd 516/13, CBOSA; A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks..., s. 925). Notabene, są również prezentowane poglądy, w świetle których niedopuszczalność odwołania, także z przyczyn podmiotowych, powinna mieć, zwłaszcza w obecnym stanie prawnym, formę postanowienia z art. 134 k.p.a. – zob. J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a., w: Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 224; A. Wróbel, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 769-771. Słowem, nadanie zaskarżonemu rozstrzygnięciu formy postanowienia, w ocenie Sądu, nie mogło stanowić samoistnej podstawy do uwzględnienia skargi. 4. Kluczowe znaczenie ma jednak to, czy organ odwoławczy przyjął prawidłowe normatywne kryteria oceny legitymacji procesowej (odwoławczej) skarżącej i czy wyjaśnił relewantne z tego punktu widzenia okoliczności faktyczne. O ile na pierwszą część sformułowanego tu pytania można udzielić odpowiedzi pozytywnej, o tyle na drugą już nie. I to właśnie brak wyjaśnienia wspomnianych okoliczności faktycznych stanowi o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia i powoduje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Mając na względzie art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), art. 28 k.p.a. oraz przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 716) – zwłaszcza art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 – organ odwoławczy trafnie przyjął, że stroną w niniejszym postępowaniu jest zasadniczo Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K., która reprezentuje zarazem interesy mieszkańców – członków Wspólnoty. Trafne jest też spostrzeżenie organu odwoławczego, że właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub zarządcy określonego lokalu może przysługiwać również przymiot strony, jeżeli planowana inwestycja bezpośrednio ogranicza sposób zagospodarowania lub użytkowania tegoż lokalu; innymi słowy, w przypadku właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy określonego lokalu status strony jest uwarunkowany wykazaniem jego indywidulanego interesu prawnego, odrębnego od interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej. Mimo przyjęcia takiego punktu widzenia, organ odwoławczy nie poczynił ustaleń faktycznych pozwalających na ocenę, czy skarżąca ma – niezależnie od wspólnoty mieszkaniowej – status strony, czy też nie. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzenie: "W niniejszym postępowaniu nie stwierdzono w stosunku do lokalu odwołującej bezpośredniego odziaływania planowanej inwestycji mogącego wpłynąć na jego sposób użytkowania i zagospodarowania" – nie jest, w ocenie Sądu, wystarczające; nie zostało ono poparte żadnymi ustalaniami faktycznymi ani analizą – w zakresie adekwatnym do rozstrzyganej kwestii – materiału dowodowego. Stanowi to o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie okoliczności determinujących ewentualną legitymację procesową (odwoławczą) skarżącej. 5. Dalsze czynności organu odwoławczego w niniejszej sprawie zależeć będą od zastanej sytuacji procesowej i od losów decyzji kasacyjnej (decyzja z dnia 29 maja 2018 r., znak [...]). Jeżeli wspomniana decyzja zostałaby wyeliminowana z obrotu prawnego, na przykład na skutek kontroli sądowej, organ odwoławczy miałby możliwość i zarazem powinność poczynienia brakujących ustaleń faktycznych oraz ponownego rozważenia dopuszczalności odwołania skarżącej. Jeżeli zaś decyzja ta pozostanie w obrocie prawnym, organ odwoławczy obowiązany będzie formalnie zakończyć swoje czynności procesowe zainicjowane odwołaniem skarżącej – umorzyć postępowanie odwoławcze, jako że w obliczu podjętego już rozstrzygnięcia i wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej byłoby ono w założeniu bezprzedmiotowe; nie ma też podstaw do prowadzenia przez organ odwoławczy na tym etapie czynności zmierzających niejako samoistnie do badania legitymacji procesowej skarżącej. W takim przypadku kwestia tejże legitymacji procesowej pozostanie otwarta i w razie potrzeby będzie podlegać rozstrzygnięciu w toku dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie administracyjnej. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.