II SA/Kr 919/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski WSA Mariusz Kotulski (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2006 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 2 stycznia 2003 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącej T. P. kwotę 265 zł ( dwieście sześćdziesiąt pięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2002r. S. L. zwrócił się o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji p.n. "budynek usługowy (sklep, gastronomia) z mieszkaniem właściciela". W charakterystyce inwestycji wnioskodawca podał iż, powierzchnia zabudowy wyniesie ok.300 m2, powierzchnia całkowita wyniesienie ok. 400 m2, zaś kubatura ok. 1500 nr". Inwestor wskazał także, iż uzupełniającym sposobem zagospodarowania ma być parking na 25 samochodów oraz dojazdy. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] września 2002r.. nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na "budowie budynku usługowego z zakresu handlu i gastronomii z mieszkaniem dla właściciela na działce nr ewid. [...] położonej w M.". W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi Murzasichle zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Poronin nr III/12/98 z dnia 9.12.1998r. (publ. Dz. Urz. Województwa Nowosądeckiego nr 63, póz. 354, z dnia 31.12.1998r.). Stwierdzono bowiem, iż działka nr [...] położona w M., na której planowana jest inwestycja, położona jest w obszarze oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego wsi M. symbolem: l M - teren zabudowy mieszkaniowej, pensjonatowej, związaną z nieuciążliwą działalnością usługową i gospodarczą, w tym rolniczą oraz niezbędne ulice dojazdowe i towarzyszącą infrastrukturą techniczną. Działka przylega do drogi gminnej oznaczonej na planie symbolem KZ. Dlatego też organ I instancji uznał planowaną inwestycję za zgodną z postanowieniami cyt. wyżej planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] września 2002r., nr [...] wniosły Z. Ł. i T. P., która nie zgodziła się z przeznaczeniem projektowanego obiektu na cele gastronomiczne. Uważa bowiem, że "restauracje są powodem zakłócenia spokoju dla okolicznych mieszkańców ze względu na godziny otwarcia jak również głośne zachowanie nietrzeźwych klientów po opuszczeniu lokalu." Tymczasem sam plan dopuszcza usytuowanie na tym terenie tylko obiektów związanych z nieuciążliwą działalnością usługową i gospodarczą. Decyzją z dnia 2 stycznia 2003r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art.138 § l pkt l k.p.a., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, iż planowana inwestycja nie jest sprzeczna z postanowieniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Poronin - podzielając w tym względzie stanowisko organu I instancji. Nadto w odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu Kolegium wskazało, iż według przepisów § 2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14.07.1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska oraz wymagań jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji tych inwestycji (Dz. U. nr 93, poz.589) - "wnioskowany rodzaj działalności nie tylko nie jest zaliczony do szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, ale nawet nie należy do kategorii przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska. Domniemanie zaś przez skarżące "zakłócenia spokoju" nie może być uwzględnione jako ewentualna przesłanka wzruszenia decyzji." W skardze wniesionej przez adw. A. S. działającego imieniem T. P. (zwanej dalej skarżącą) do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., wniesiono o jej uchylenie, oddalenie wniosku S. L. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasądzenie stosownych kosztów postępowania. Zdaniem pełnomocnika skarżącej "decyzja Wójta Gminy P. jest co najmniej przedwczesna w sytuacji, gdy ten sam wnioskodawca jednocześnie wdraża przeciwko skarżącej postępowanie o służebność gruntową wymienioną w jego wniosku do Sądu Rejonowego w Z. (...). Wszak ewentualne uwzględnienie wniosku w tym zakresie przez wymieniony sąd powszechny, przeciwko czemu skarżąca zresztą oponuje, winno poprzedzać jego ewentualne zamierzenia inwestycyjne bo temu służy zaskarżona decyzja, a nie odwrotnie. (...) W tej sytuacji skarżąca mając zasadnicze wątpliwości co do zgodności intencji wniosku z zaskarżoną decyzją (...) już z tego tytułu wnosi jak na wstępie skargi." W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o oddalenie skargi powtarzając motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślono także, iż kwestie podniesione przez pełnomocnika skarżącej, a dotyczące przedwczesnego wydania zaskarżonej decyzji - przed rozstrzygnięciem sprawy służebności na działce nr [...], a także oddalenia wniosku inwestora są nieuzasadnione i nieuprawnione. Zgodnie z brzmieniem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponieważ skarga T. P. wpłynęła do Sądu w dniu [...].04.2003r., to wyżej przytoczona zasada ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na zasadzie art.134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stwierdzić należy, iż wniesiona skarga odniosła skutek, aczkolwiek z całkowicie innych przyczyn, niż zostały te, które podniesione zostały jako zarzuty w skardze do sądu administracyjnego. W pełni podzielić należy stwierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N., iż zarzuty i wnioski podniesione przez pełnomocnika skarżącej są nie tylko nieuzasadnione i nieuprawnione, lecz w ogóle nie znajdują umocowania w obowiązującym stanie prawnym. W obowiązującym w Polsce stanie prawnym sąd administracyjny powołany jest do kontroli działalności administracji publicznej. Nie ma zatem możliwości merytorycznego rozstrzygania o złożonych przez strony postępowania wnioskach wszczynających postępowanie administracyjne. Wynika to także z podstawowej zasady konstytucyjnej, jaką jest zasada trójpodziału władz. Władza sądownicza -sąd administracyjny - nie może i nie powinna zastępować władzy wykonawczej -administracji - w wykonywaniu jej zadań i merytorycznym załatwianiu spraw administracyjnych. Jest to jedna z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, których świadomość i znaczenie mają wszyscy obywatele, a tym bardziej profesjonalny pełnomocnik. Zatem żądanie "uchylenia i oddalenia przedmiotowego wniosku" o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego przez sąd administracyjny, wyrażone w skardze jest całkowicie bezzasadne. Podobnie, jako bezzasadne ocenić należy zarzut skargi, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego jest przedwczesna. Organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie prawidłowo oceniły, iż kwestie związane z wszczęciem postępowania sądowego w sprawie ustanowienia służebności gruntowej, nie mają żadnego znaczenia (a tym bardziej znaczenia prejudycjalnego) dla merytorycznego i prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego nie ma wpływu na stosunki prawne wynikające z prawa rzeczowego, ani też w żaden sposób nie jest nimi uwarunkowane. Wręcz przeciwnie to często ustalenia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedzają ewentualną konieczność ustanowienia służebności gruntowej. Rozpoznając przedmiotową sprawą przede wszystkim wskazać należy na błędy organów obu instancji popełnione w toku prowadzonego przez nie postępowania administracyjnego. Po pierwsze wskazać należy, iż wniosek o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowanie terenu jest niepełny. We wniosku nie wskazano numeru działki, obrębu w którym jest ona objęta oraz miejsca jej położenia. Tych danych można jedynie domniemywać z załączonego do wniosku wyrysu i wyciągu z ewidencji gruntów. Z charakterystyki inwestycji nie wynika ile obiekt będzie miał kondygnacji, a że prawdopodobnie nie będzie to budynek jednokondygnacyjny wynika z porównania podanej powierzchni zabudowy i powierzchni całkowitej. Z wniosku nie wynika czy wszystkie media są na terenie działki objętej inwestycją, czy też ich podłączenie wymaga przekroczenia granic tej działki. Wówczas decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu winna być odpowiednio rozszerzona i obejmować zarówno planowane podłączenia, jak i teren, przez który będą one przeprowadzane. Wnioskodawca nie wskazał sposobu poboru wody i wielkości zapotrzebowania na nią a także wielkości działki, która pozostanie po zrealizowaniu inwestycji biologicznie czynna. Nadto w uzupełniającym sposobie zagospodarowania terenu inwestor wskazał: parking na 25 samochodów i dojazdy. Tymczasem budowa parkingu wymaga również uzyskania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i pozwolenia na budowę. Organy winny zatem wyjaśnić czy planowana inwestycja obejmuje również te elementy, a jeżeli tak, to wydana decyzja winna je również uwzględniać. Po drugie organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie nie wypowiedziały się w sposób jednoznaczny co do zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Już samo określenie rodzaju inwestycji w sentencji decyzji organu I instancji "budowa budynku usługowego z zakresu handlu i gastronomii" jest nieprawidłowe. Działalność gospodarczą, którą jest handel nie można kwalifikować jako usług. Niewątpliwie natomiast działalnością usługową będą usługi gastronomiczne. Jak wynika z zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi Murzasichle zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Poronin nr 111/12/98 z dnia 9.12.1998r. (publ. Dz. Urz. Województwa Nowosądeckiego nr 63, póz. 354. z dnia 31.12.1998r.) dla terenów oznaczonych symbolem Ml, przeznacza się je pod zabudowę mieszkaniową, pensjonatową, związaną z nieuciążliwą działalnością usługową i gospodarczą. W żaden sposób nie wykazano, iż planowana przez inwestora działalność handlowa i usługowa będzie nieuciążliwa. W szczególności do tego zagadnienia winien odnieść się organ odwoławczy, gdyż zarzut ten podniesiony został w odwołaniu od decyzji I instancji. Tymczasem Kolegium ograniczyło się tylko do stwierdzenia, że zgodnie z przepisem § 2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14.07.1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska oraz wymagań jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji tych inwestycji (Dz. U. nr 93, poz.589) -"wnioskowany rodzaj działalności nie tylko nie jest zaliczony do szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, ale nawet nie należy do kategorii przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska." Natomiast ustalenia cyt. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte w § 6 mówią o nieuciążliwej działalności usługowej i gospodarczej. Użyte zatem pojęcie "nieuciążliwej działalności usługowej i gospodarczej" jest pojęciem szerszym od pojęcia "działalności szkodliwej dla środowiska", czy też pojęcia "działalności mogącej pogorszyć stan środowiska" i w żadnym razie nie mogą one być stosowane (rozumiane) zamiennie. To że jakaś działalność nie jest kwalifikowana przez powołane rozporządzenie jako "działalność szkodliwa dla środowiska" lub "działalność mogąca pogorszyć stan środowiska" nie oznacza, iż działalność taka nie jest uciążliwa. Wręcz przeciwnie - działalność usługowa lub gospodarcza może być uciążliwa dla otoczenia, chociaż sama nie jest ani "działalnością szkodliwą dla środowiska", ani "działalnością mogącą pogorszyć stan środowiska". Organy obu instancji winny więc wykazać, iż planowana przez inwestora działalność handlowa i usługowa nie będzie uciążliwa dla otoczenia. Organy winny się zatem odnieść także do rodzaju planowanej działalności handlowej i gospodarczej oraz stwierdzić czy może ona generować dla otoczenia jakiekolwiek uciążliwości, a także ustalić zakres ich oddziaływania (np. tylko w granicach działki inwestora). Natomiast podzielić należy stwierdzenie Kolegium zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że domniemywanie przez skarżące "zakłócenia spokoju" nie może być uwzględnione jako ewentualna przesłanka odmowy wydania decyzji. Podsumowując stwierdzić należy, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiło z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, a zatem powodującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art.145 § l pkt l lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.