II SA/Kr 92/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Ewa Rynczak AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2008 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Dnia [...] r. Prezydent Miasta decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla A. i K. F. na budowę zadaszenia i częściową zabudowę tarasu oraz wyjścia z pomieszczenia strychu na istniejący balkon na działce nr [...] przy ul. [...] w K. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanych roboty budowlane będą wykonywane we wschodniej części budynku a wyjście na balkon zostanie zlokalizowany w południowej części budynku, bez zmiany elewacji zachodniej tego budynku. Według tego projektu zakres oddziaływania tej inwestycji mieścił się w granicach działki inwestorów nr [...]. Dnia 16.04.2007 r. Z. B. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] r., podnosząc, że pominięto go jako stronę w postępowaniu w sprawie udzielenia ww. pozwolenia jak również i to, że nie wyraża zgody na dalsze istnienie otworów okiennych w ścianie zachodniej budynku A. i K. F., a sama ściana znajduje się w odległości ok. 2,4 metra od granicy z jego działką. O podstawie wznowienia dowiedział się 7.04.2007 r. Postanowieniem z dnia [...]r. Prezydent Miasta wznowił postępowanie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i decyzją z dnia [...] r. odmówił uchylenia swojej decyzji z [...] r. podnosząc, że zakres oddziaływania inwestycji na działce nr [...] mieści się w granicach tej działki i tym samym wnioskodawca trafnie nie został uznany za stronę w zwykłym postępowaniu administracyjnym. W tej zaś sprawie nie ma znaczenia prawidłowość usytuowania okien w ścianie zachodniej budynku na działce nr [...]. Po wniesieniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I-instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, uzasadniając to nie zbadaniem przez organ I-instancji prawdziwości przedłożonej dokumentacji i trafnością argumentacji o braku objęciem ww. pozwoleniem na budowę ściany zachodniej budynku. Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie Prezydent Miasta decyzją z [...] r. odmówił uchylenia decyzji z [...] r. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że przedmiot pozwolenia na budowę w żadnym zakresie nie dotyczy usytuowania okien w ścianie zachodniej budynku na działce nr [...]. Projekt budowlany nie przewidywał żadnych zmian w elewacji zachodniej. Zakres stron w postępowaniu zwykłym ustalono w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną jest ten właściciel nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. W tej sprawie nieruchomość wnioskodawcy Z. B. w takim obszarze nie znajduje się. Wszystkie prace budowlane było realizowane po wschodniej i częściowo południowej stronie budynku inwestorów. Okoliczność różnej ilości okien na ścianie elewacji zachodniej wymaga ewentualnego wyjaśnienia w odrębnym postępowaniu, ale w tej sprawie nie ma ta okoliczność żadnego znaczenia. Zachowane zostały odległości projektowanej inwestycji od granic działek, a przy tym w tym postępowaniu nie naruszono istniejących granic inwestycji od działki nr [...]. Na tą decyzję z zachowaniem terminu 14 dni odwołanie wniósł Z. B., domagając się likwidacji okien w ścianie zachodniej budynku na działce nr [...]. Odwołujący wskazał, iż od 11 lat domaga się bezskutecznie likwidacji tych okien, usytuowanych w odległości ok. 2,4 metra od granicy z jego działką, ale zmowa i tendencyjność urzędów uniemożliwiają ochronę jego słusznych praw. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że nie zachodzi przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania, ponieważ nieruchomość wnioskodawcy nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z [...].10.2005 r. Żadnych prac budowlanych od strony działki Z. B. na podstawie tego pozwolenia na budowę nie można było wykonywać. Ponadto w tej sprawie organy administracji nie mogą zbadać prawidłowości wykonania otworów okiennych w ścianie zachodniej budynku inwestorów. Decyzje tą doręczono skarżącemu 14.12.2007 r. i dnia 9.01.2008 r. wniósł on skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się kompleksowego zbadania sprawy i udzielenia pomocy przy likwidacji otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. i będącego własnością A. i K. F. Skarżący podniósł, że sprawa toczy się już od 1996 r., a przy budowie tego budynku popełniono szereg nieprawidłowości. Inwestor nie posiadał projektu zagospodarowania działki zaakceptowanego przez urzędników i zaniechano przeprowadzenia szeregu procedur. Budynek mieszkalny został wybudowany w odległości 2,40 metra od granicy działki skarżącego (działki nr [...]) wbrew zatwierdzonemu projektowi jego lokalizacji. Mimo tak bliskiego usytuowania ściany w tym budynku organy administracji pozwoliły na wykonanie w niej otworów okiennych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzegł tak bliskiego usytuowania otworów okiennych w budynku A. i K. F. Skarżący wskazał również, że postępowania administracyjne w sprawie budowy na działce sąsiada były prowadzone tendencyjnie. Organ administracji zatwierdził wykonaną inwentaryzacje pobudowlaną mimo, że otwory okienne zostały usytuowane wbrew przepisom. Ponadto skarżący nie wyraził zgody na takie usytuowanie tych otworów. Ponadto sąsiad zamierza wykonać kolejny otwór okienny od strony działki skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi dodatkowo podniesiono, że ściana budynku, w której usytuowane są sporne otwory okienne nie była przedmiotem prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego i tym samym nie była objęta pozwoleniem na budowę. Ściana ta została objęta inwentaryzacją architektoniczną i na tej inwentaryzacji zostały naniesione trzy otwory okienne. Wykazanie istnienia tych otworów nie ma żadnego znaczenia i żadnego wpływu w tej sprawie, dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę innego zamierzenia inwestycyjnego. Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i wskazał, że w istocie interesuje go bezprawne wykonanie okien w ścianie zachodniej budynku sąsiada, zlokalizowanych w odległości 2,4 metra do granic z jego działką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżący Z. B. w dniu [...] stycznia 2008 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody z dnia [...] r., doręczoną skarżącemu 14 grudnia 2007 r. Skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Brak związania granicami skargi oznacza również i to, że Sąd ma prawo z urzędu zbadać prawidłowość zaskarżonej decyzji tak od strony prawidłowości zastosowania prawa materialnego, jak i prawidłowości zastosowania procedury administracyjnej. Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Wojewoda, którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w K. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa. W przedmiotowej sprawie organy administracji podjęły zaskarżoną decyzję przedwcześnie, przed wyjaśnieniem istotnym w sprawie okoliczności. Należy jednak wskazać, iż uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji następuje z innych powodów, niż podniesione w skardze. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżący powinien posiadać przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę z dnia [...].10.2005 r. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ponieważ skarżący we wniosku o wznowienie postępowania podał jako przesłankę wznowienia brak swojej winy w nie braniu udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę z dnia [...].10.2005 r., tym samym ustalenie, czy istotnie trafnie organy administracji pominęły skarżącego jako stronę w postępowaniu zakończonym decyzją z [...].10.2005 r. miało w tej sprawie podstawowe znaczenie. Organy administracji uznały, że skoro obszar oddziaływania samej inwestycji polegającej na budowie zadaszenia i częściowej zabudowie tarasu oraz budowie wejścia z pomieszczenia na strych na istniejący balkon mieści się w granicach działki inwestora (działki nr [...] w K. przy ul. [...]), to tym samym skarżący jako sąsiad (współwłaściciel działki nr [...]) nie mógł być stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem tego pozwolenia na budowę. Projekt ten, jak podkreślają to zgodnie organy administracji, nie przewidywał żadnych zmian w elewacji zachodniej istniejącego budynku na działce nr [...], a posiadanie statusu strony uzależnione byłoby, między innymi, od wykazania naruszenia odległości danej inwestycji – przewidzianej przepisami techniczno-budowlanymi - od granic działki skarżącego. Stosownie do tak przyjętego założenia Prezydent Miasta wskazał, a Wojewoda podtrzymał takie stanowisko, że skoro budowa zadaszenia i częściowa zabudowa tarasu oraz budowa wejścia na działce nr [...] miała miejsce nie od strony działki nr [...], to tym samym taka inwestycja nie obejmowała jakiejkolwiek nadbudowy lub rozbudowy w zbliżeniu na odległość 2,4 metra od działki skarżącego. W ocenie Sądu tak dokonane ustalenia i wnioski są jednak w tej sprawie przedwczesne. Nie ulega wątpliwości, że podstawą do określenia prawidłowości ustalenia kręgu stron winna być analiza zakresu oddziaływania przedmiotowej inwestycji, polegającej na budowie zadaszenia i częściowej zabudowie tarasu oraz wejścia z pomieszczenia strychu na balkon na działce nr [...] przy ul. [...] w K. Sąd dokonał kontroli prawidłowości ustaleń organów administracji i doszedł do wniosku, że sam projekt budowlany nie pozwala na jednoznaczną ocenę braku oddziaływania tejże inwestycji na teren działki sąsiedniej. Z części opisowej zatwierdzonego projektu budowlanego wynika jednak, że nastąpi istotna zmiana w zakresie sposobu korzystania z balkonu, usytuowanego w południowej części budynku i stanowiącego zarazem fragment elewacji od strony zachodniej. Do czasu przedmiotowej budowy balkon ten nie był użytkowany, ponieważ nie było do niego przejścia. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją z [...].10.2005 r. zakładał zaś wykonanie przejścia (drzwi), które fizycznie umożliwiałyby korzystanie z balkonu. Można mieć wątpliwość, czy dotychczasowy (tzn. sprzed uzyskania pozwolenia na budowę dnia [...].10.2005 r.) fragment budynku opisany w projekcie budowlanym jako balkon, był w istocie takim balkonem. Jeżeli do tego balkonu nie prowadziły żadne drzwi, a należy domniemywać, że balkon ten wykonano prawidłowo, to pierwotnym zamierzeniem inwestora nie była budowa balkonu. Wątpliwości te wynikają również z samych rysunków stanowiących część graficzną projektu budowlanego. Na rysunku nr 1 będącym inwentaryzacją balkon od strony południowej nie został uwidoczniony jako balkon. Projektant zupełnie inaczej oznaczył taras od strony wschodniej, a inaczej balkon od strony południowej. Natomiast już na rysunku nr 2 zawierającym rzut poddasza i tarasu po modernizacji, tak taras od strony wschodniej jak i balkon od strony południowej zostały oznaczone w identyczny sposób. Samo sformułowanie "modernizacja" nie wyjaśnia zakresu danej inwestycji, bowiem ustawodawca nie zdefiniował czym w świetle Prawa budowlanego jest modernizacja (pojęcia modernizacja nie zawiera art. 3 Prawa budowlanego). W związku z tym wątpliwym jest również stanowisko, że w ogóle nie zmieni się elewacja zachodnia budynku na działce nr [...]. Analiza części graficznej zatwierdzonego projektu budowlanego prowadzi do wniosku, że przynajmniej fragmentarycznie strona zachodnia budynku na działce nr [...] ulegnie zmianie. Nastąpi zmiana dachu w kierunku południowym, która jednocześnie spowoduje jego zmianę od strony zachodniej i to wyraźnie jest widoczne na rysunku nr 3 i nr 6 projektu budowlanego. Ponadto, co ma znaczenie w tej sprawie, projekt budowlany nie zawiera naniesienia granic działki objętej inwestycją i odległości projektowanego zamierzenia inwestycyjnego od granic z działkami sąsiednimi, w tym w szczególności z działką nr [...], co z kolei stanowi nie tylko naruszenie § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133), ale przede wszystkim utrudnia ustalenie, czy tak realizowana inwestycja nie stanowi zmiany zagospodarowania części istniejącego budynku w odległości zgodnej z przepisami techniczno-budowlanym wynikającymi z obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Innymi słowy, jeżeli przed projektowaną inwestycją na działce nr [...] część tego budynku od strony południowej nazwana przez inwestora balkonem nie mogła pełnić tej funkcji z powodu braku do niego dostępu i stanowiła jedynie wysuniętą część płyty stropu, czyli tak została wybudowana, że uniemożliwiono do niej dostęp; a po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji umożliwi się właśnie korzystanie z tak powstałego balkonu (nie tylko poprzez wykonanie otworu drzwiowego, ale i np. zainstalowanie barierek ochronnych), to przy założeniu, że część tego balkonu znajduje się blisko granicy z działką skarżącego, obowiązkiem organów administracji było wykazanie, czy w tym zakresie ten fragment zamierzenia inwestycyjnego nie mieści się w obszarze oddziaływania obejmującym działkę nr [...]. Brak przeprowadzenia tej analizy stanowi przesłankę uchylenia decyzji. Należy przy tym wyraźnie stwierdzić, że czym innym jest analiza spełnienia przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania, a czym innym jest sposób rozstrzygania w tak wznowionej sprawie. Sąd jednak rozpoznając tą sprawę nie może w żadnej mierze przesądzać o sposobie zakończenia postępowania wznowieniowego, zależy to bowiem od prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się do podstawowego zarzutu zawartego w skardze, to należy wyraźnie stwierdzić, iż w tym zakresie organy administracji zajęły prawidłowe stanowisko. Istotnie, przedmiotem pozwolenia na budowę z dnia [...].10.2005 r. w żadnym zakresie nie było usytuowania okien w ścianie zachodniej budynku na działce nr [...]. Każde zaś postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ma charakter skonkretyzowany, to znaczy organy administracji mogą tylko rozstrzygać o dopuszczalności udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie wnioskowanym przez inwestora, a nie w zakresie nie objętym takim wnioskiem. Tym samym organom administracji w tej sprawie nie wolno było zajmować się prawidłowością bądź legalnością istnienia otworów okiennych w elewacji zachodniej budynku na działce nr [...]. Trafnie więc organy odsyłały skarżącego w tym zakresie do odrębnego postępowania i z dołączonych do skargi przez skarżącego pism wynika, że takie odrębne postępowanie prowadzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie pod sygnaturą [...] (akta sprawy, karta nr [...]). Również sporządzenie inwentaryzacji powykonawczej nie stanowi żadnego zalegalizowania istniejącego budynku. Inwentaryzacja wskazuje bowiem na istniejący stan faktyczny zagospodarowania danego terenu, a nie legalizuje wybudowany budynek czy wykonane otwory okienne. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) polegające na nie wyjaśnieniu okoliczności dotyczących zakresu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na obszar działki nr [...] i ta okoliczność mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ I-instancji ponownie prowadząc postępowanie powinien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy cały zakres projektowanej inwestycji od strony działki nr [...] obejmuje obszarem oddziaływania tą działkę skarżącego. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.