II SA/Kr 92/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 5 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. J. kwotę 100,00 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 i w związku z art. 123 kpa i z art. 4 pkt. 9b , art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 z późn. zm.) zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone na wniosek: A.J. , H.C. , B.J. , H.P. , B.D. , S.M. i M.Ł., o zwrot wywłaszczonej nieruchomości składającej się z części działki nr 1 obręb [...] m. K. w granicach wywłaszczonych działek nr 2 i nr 3 obręb [...] do czasu zakończenia czynności zmierzających do odzyskania władania w/w nieruchomością przez Skarb Państwa. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że na wniosek M.J. , A.J. , A.J.-B. , H.C. , B.J. i H.P. prowadzone jest w trybie art. 136 ust. 3 o gospodarce nieruchomościami postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w K. oznaczonej jako działki nr 2 o pow. 2634 m" i nr 3 o pow. 1419 m2 obręb [...] m. K. Umową sprzedaży zawartą, w oparciu o przepis art.6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w formie aktu notarialnego z dnia 8 sierpnia 1983 r. Rep. [...] nabyta została na rzecz Skarbu Państwa działka nr 2 o pow. 1215 m2 obręb [...]. Decyzją Naczelnika Dzielnicy K.-P. z dnia [...] września 1976 r. Nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa działkę nr 3 o pow. 1419 m2 obręb [...]. W/w działki objęte wykazem hipotecznym Iwh [...] b. gm. [...] stanowiły współwłasność A.J. , K.J. , F.J., , H.J. i A.J. po 1/5 części. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyli wszyscy spadkobiercy wywłaszczonych właścicieli. Na podstawie zebranej w postępowaniu dokumentacji geodezyjne - prawnej oraz z porównania mapy archiwalnej działek nr 2 i nr 3 z obowiązującą mapą ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] m. K. ustalono, że w/w działkom odpowiadają obecnie działki: nr 4 , nr 5 , nr 6 i nr 7 oraz nr 8 obręb [...] m. K Z uwagi na odmienny stan prawny sprawa zwrotu działek: nr 8 oraz nr 4 , nr 6 i nr 7 została wyłączona do odrębnych postępowań. Wywłaszczone nieruchomości, zgodnie z decyzjami: Urzędu Dzielnicowego [...] w K. Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Architektury Nr [...] z dnia [...] grudnia 1982 r. i Urzędu Miasta K. Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska z dnia 3 sierpnia 1974 r. nr [...] zatwierdzającymi plan realizacyjny, przeznaczone były na cele budowy Szpitala [...] w P. Cel ten do dnia dzisiejszego nie został zrealizowany, zatem nieruchomość należy uznać za zbędną rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy. Zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. jest możliwy w przypadku, gdy spełnione jednocześnie są dwa warunki : po pierwsze nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz po drugie aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. W sprawie istnieje negatywna przesłanka zwrotu powstała w wyniku wniesienia tytułem wkładu m.in. działki nr 9 (w skład której weszła m.in działka 10 o po w. 499 m2 - powstała z podziałów działki nr 11 i tytułem darowizny m.in. działki nr 12 (w skład której weszła działki 2 o pow. 1215 m2 oraz powstałe z podziałów działki nr 11 działki: nr 13 o pow. 361 m2 i nr 14 - co potwierdza operat [...]) na rzecz [...] Fundacji [...] w K. na podstawie umowy notarialnej z dnia 21 września 1998 r. Rep. [...] zawartej w celu realizacji zobowiązań Wojewody K. do przeniesienia własności wynikającej z aktu ustanowienia fundacji z dnia 31 stycznia 1997 r. Rep. [...]. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie toczą się postępowania mające na celu odzyskanie przez Skarb Państwa prawa własności odnośnie działki nr 6 , położonej w obrębie [...] . ewid. m. K. W dniu 22 września 2005 r. Minister Skarbu Państwa odwołał darowiznę na rzecz [...] Fundacji w. [...] w K. i zgodnie z pismem Departamentu Ewidencji, Reprywatyzacji, Rekompensat i Udostępniania Akcji Ministerstwa Skarbu Państwa z dnia 3 lutego 2009 r. nr [...] oraz pismem Likwidatora Fundacji z dnia 21 stycznia 2009 r. przygotowywane jest zwrotne przeniesienie własności w/w nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Powodem opóźnienia w zawarciu w/w umowy jest kwestia roszczeń obciążających nieruchomości będące przedmiotem planowanego zwrotnego przekazania na rzecz Skarbu Państwa. Niektóre z powyżej wskazanych nieruchomości, w tym także działka objęta mniejszym postępowaniem, są obciążone hipotekami umownymi kaucyjnymi, celem zabezpieczenia przyszłych wierzytelności z tytułu zwrotu ceny w przypadku niedojścia do skutku umowy przyrzeczonej oraz innymi roszczeniami wynikającymi z zawarcia umów przedwstępnych. Pismem z dnia 29 stycznia 2010 r. znak: [...] Likwidator Fundacji przekazał do akt sprawy kopię pozwów o usunięcie niezgodności pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym, polegającej na usunięciu wpisu w/w hipotek i roszczeń. Likwidator zobowiązał się ponadto, do doręczenia wyroków kończących postępowania. Zakończenie postępowań w sprawie wykreślenia hipotek i roszczeń umożliwi przejęcie wszystkich, przekazanych w drodze darowizny na rzecz Fundacji, nieruchomości przez Skarb Państwa w stanie wolnym od obciążeń, jak również pozwoli w takim stanie orzekać w przedmiocie zwrotu. Do tego czasu zasadne jest zawieszenie postępowania. Na ww. postanowienie A.J. wniósł zażalenie, wskazując, że jest zaniepokojony, że postępowanie, które toczy się już od sześciu lat, jest ponownie zawieszone na bliżej nieokreślony okres. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił całkowicie stanowisko organu l instancji co do zasadności zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Odwołał się przy tym do poglądów wyrażonych przez sądy administracyjne w analogicznych sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości wywłaszczonych pod budowę Szpitala [...]. Wskazał, że Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości. To przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zakończenia takich działań postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przedmiotowej sprawie podejmowane są działania (odwołanie przez Ministra Skarbu Państwa darowizny na rzecz [...] Fundacji . [...] w K. , opracowywanie projektu aktu notarialnego -umowy przeniesienia zwrotnego na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przekazanych w/w Fundacji tytułem darowizny itp.) mające na celu odzyskanie przez Skarb Państwa własności m.in. stanowiącej w części przedmiot niniejszego postępowania działki nr 6 obręb [...] m. K . Dopiero ich ostateczne zakończenie (do czego niezbędnym jest także wykreślenie z księgi wieczystej roszczeń i hipotek obciążających m.in. w/w nieruchomość - działania w tym kierunku także zostały już podjęte, gdyż w aktach sprawy znajdują się kserokopie pozwów złożonych w tej sprawie do Sądu Rejonowego dla K-P. , przez likwidatora w/w fundacji) pozwoli na merytoryczne rozpoznanie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skargę na postanowienie Wojewody wniósł A.J. , zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skarżący skazał, że w zaskarżonym postanowieniu nie podano co stanowi zagadnienie wstępne i czy organ l instancji wystąpił do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. W tym zakresie odwołano się jedynie do czynności podejmowanych przez likwidatora [...] Fundacji im. [...], w którego interesie nie leży załatwianie sprawy poprzez zwrot przedmiotowych nieruchomości i który nie spełnia przesłanek określonych w art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 kpa. Nadto przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, skarżący argumentował, że postępowanie prowadzone jest przewlekle i intencją organu jest nie dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o czym świadczy chociażby wydawanie przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego na działce nr 4 . W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4) kpa, będącego podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sformułowanie "zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego" należy rozumieć w ten sposób, że w sprawie musi wystąpić konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, wynikająca z powstałego w toku postępowania administracyjnego sporu co do określonej kwestii prawnej, względnie konieczność ta implikowana jest przepisami prawa wymagającymi ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przesłanką zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art.97 § 1 pkt 4) kpa jest zatem istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Wskazana zależność określana jest też jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym, z zastrzeżeniem, że ustalenie tego związku należy do organu (por. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 7 marca 2001 r., III SA 32/00, POP 2002, nr 2, póz. 37; z dnia 2 kwietnia 1999 r., III SA 2307/98, niepubl.; z dnia 19 maja 1998 r., l SA 1874/97, niepubl.). W judykaturze podkreśla się, że chodzi tu o "bezpośredni związek przyczynowy" (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 7 marca 2001 r., III SA 32/00, niepubl.), "bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., II SA 1678/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 55; uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r, OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1, póz. 11). Związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej przez organ l instancji sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30.10.2008 r., sygn. II SA/Wr 347/08, LEX nr 509895). Konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art.97 §1 pkt 4) kpa zachodzi zatem tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Gdy w sprawie wyłania się "zagadnienie", które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W orzecznictwie podnosi się, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji (uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 8 czerwca 1998 r, II SA 555/98, niepubl.; z dnia 6 października 1997 r., II SA 14/97, niepubl.; por. także wyr. NSA z dnia 7 maja 1999 r., IV SA 744/97, niepubl.). Zauważyć również należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych omawianej zależności. Powszechnie przyjmuje się jednak, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 października 1991 r., SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, póz. 90) i w nich nakazuje jej poszukiwać (por. wyr. NSA z dnia 22 grudnia 1993 r, SA/Wr 1160/93, ONSA 1995, nr 1, póz. 21). Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ l instancji uzasadniając rozstrzygnięcia podał, że "w przedmiotowej sprawie, w dacie wydania niniejszego postanowienia toczą się postępowania mające na celu odzyskanie przez Skarb Państwa prawa własności odnośnie działki nr 5". Zauważyć w związku z tym należy, że organ nie wskazał jakie to są postępowania, co jest ich przedmiotem, jaki inny organ lub sąd je prowadzi. Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika w szczególności, czy jest to na przykład postępowanie o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli przenoszącego własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w związku z odwołaniem przez Ministra Skarbu Państwa w dniu 22 września 2005 r. darowizny działek nr 15, 16 , 17 i 18 dokonanej na rzecz [...] Fundacji [...] w K. Na marginesie podnieść należy, że organ l instancji ustalił, że w skład będącej przedmiotem darowizny działki nr 12 weszła działka nr 2 o pow. 1215 m2 oraz powstałe z podziałów działki nr 11 działki: nr 13 o pow. 361 m2 i nr 14 , co potwierdza operat [...] . Zauważyć jednakże należy, że przedmiotowa działka nr 6 powstała z podziału działki nr 15 , a działka 15 powstała z podziału działki nr 16 . Z kolei działka nr 16 powstała z działki nr 17 oraz działki nr 18 i działki nr 19 . W aktach brak jest dowodu, że obecna działka 5 była przedmiotem tej darowizny. Organ l instancji stwierdził również, że "zakończenie postępowań w sprawie wykreślenia hipotek i roszczeń umożliwi przejęcie wszystkich, przekazanych w drodze darowizny na rzecz Fundacji, nieruchomości przez Skarb Państwa w stanie wolnym od obciążeń, jak również pozwoli w takim stanie orzekać w przedmiocie zwrotu." Wskazać w związku z tym należy, że na karcie [...] przedłożonych akt administracyjnych znajduje się kserokopia pozwu wniesionego przez [...] Fundację [...] w K. o usunięcie niezgodności pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym (prezentata sądu 30.11.2009 r.), którym sformułowano żądanie wykreślenia w dziale IV księgi wieczystej nr [...] hipoteki umownej kaucyjnej w kwocie 426 230 zł ustanowionej na rzecz K.H. . Na karcie [...] akt administracyjnych znajduje się odpis zwykły księgi wieczystej nr [...] według stanu z dnia 19.03.2010 r., z którego wynika, że w księdze tej wpisana jest działka ewidencyjna nr 5 własności [...]j Fundacji [...] w K. W dziale III księgi w rubryce 3.4 wpisane jest na rzecz K.H. roszczenie wynikające z zawarcia przedwstępnych umów sprzedaży, dotyczących działek nr 20 i 5 , a w dziale IV rubryka [...] hipoteka umowna kaucyjna na kwotę 426 230 zł. Celem zabezpieczenia przyszłych wierzytelności K.H. z tytułu zwrotu części ceny na jego rzecz przez [...] Fundację [...]im. [...] w K. w przypadku nie dojścia do skutku przyrzeczonej umowy sprzedaży. Zauważyć w związku z tym pozostaje, że po pierwsze: z przedłożonych akt nie wynika, że postępowanie sądowe z powództwa [...] Fundacji [...] w K. o usunięcie niezgodności pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym jest w toku, po drugie: postępowanie sądowe dotyczące wykreślenia w dziale IV księgi wieczystej nr [...] hipoteki umownej kaucyjnej nie jest postępowaniem, od którego wyniku uzależnione jest wydanie decyzji w sprawie zwrotu przedmiotowej działki. Postępowanie to nie jest bowiem postępowaniem dotyczącym uregulowania sprawy własności przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z treści przepisu art.65 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U.01.124.1361 j.t. z późn. zm.) obciążenie nieruchomości w celu zabezpieczenia oznaczonej wierzytelności wynikającej z określonego stosunku prawnego hipoteką ma tylko taki skutek, że wierzyciel może dochodzić zaspokojenia z nieruchomości bez względu na to, czyją stała się własnością, i z pierwszeństwem przed wierzycielami osobistymi właściciela nieruchomości. Zmiana właściciela nieruchomości obciążonej hipoteką powoduje wyłącznie to, że każdy kolejny właściciel staje się z mocy prawa dłużnikiem hipotecznym. Dlatego też wynik opisanego wyżej postępowania w żaden sposób nie może stanowić zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić pozostaje, że zgromadzony przez organy administracji materiał dowodowy nie wskazuje, aby toczyło się przed innym organem lub sądem jakiekolwiek postępowanie o własność przedmiotowej nieruchomości. Konstatacja ta upoważnia do dokonania oceny, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji wydane zostało z naruszeniem art.97 § 1 pkt 4) kpa, gdyż brak było przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego ze wskazanych przez organy powodów. Dlatego też na podstawie art.145§ 1 pkt 1 lit.c i art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.