II SA/Kr 920/04

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Renata Czeluśniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2005r. sprawy ze skargi B.S. i A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy działek I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A.S. kwotę 500, 00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2004r. Burmistrz m. Z. - po rozpatrzeniu wniosku B.S. i A.S. - odmówił wydania warunków zabudowy dla działek nr ewid. "1", "2" obr. [...] ("3", "4" - przyłącza zewnętrzne) położonych w Z., w rejonie ul. S. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podstawie art. 59, 60, 61 i 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 10.05.2003r. Nr 80 póz. 717) oraz art. 104 ustawy z 14.06.1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071). Organ uzasadnił decyzję brakiem spełnienia warunku określonego przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Zdaniem organu działki nr "1" i "2" nie posiadają dostępu do drogi publicznej ani bezpośredniego, ani poprzez drogę wewnętrzną, ani przez stosowną służebność drogową. Przepis art. 61 ust 1 stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia pięciu warunków określonych w art. 61 ust 1 ustawy. Pozostałe warunki (art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3-5) organ uznał za spełnione. Organ powołał się na definicję "drogi wewnętrznej" podaną w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, a jako argument dodatkowy przywołał sprzeciw współwłaścicieli działki nr "3". Od powyższej decyzji odwołali się B.S. i A.S., podnosząc, że są w 1/4 są współwłaścicielami działki nr "3" obr. [...] Powołując się na przepis art. 195 k.c. stwierdzili, że jako współwłaściciele mają prawo do dysponowania również działką nr "3", w tym także dla celów jej użytkowania (w odpowiedniej części) w formie dostępu do drogi publicznej. Decyzją z dnia [...] maja 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu ww. odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717) utrzymało decyzję w mocy. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja - w ocenie organu odwoławczego - nie narusza prawa i w sposób właściwy uzasadnia odmowę ustalenia warunków zabudowy działek nr "1" i "2" w obr. [...] m. Z. Przedmiotowe działki, na których p. B. i A.S. zaplanowali budowę domu mieszkalnego istotnie nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Nie kwestionując prawa wnioskodawców do dysponowania częścią swego udziału we współwłasności działki nr "3", zauważono, że jest to udział w tzw. "części idealnej", tj. niezwiązanej fizycznie z jakąkolwiek określoną częścią powierzchni działki nr "3". Bez zniesienia współwłasności wykonanie prawa współwłaściciela w celu urządzenia drogi wewnętrznej jako dostępu do działek nr "1" i "2" – nie jest dopuszczalne. Przytoczono przepis art. 2 pkt 14 ustawy, stanowiący, iż pod pojęciem "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć dostęp bezpośredni tj. sąsiadowanie bezpośrednie działki z drogą publiczną, dostęp za pośrednictwem "drogi wewnętrznej" lub przez służebność drogową. Ponieważ zaś skarżący przywołali w odwołaniu definicję "drogi wewnętrznej" według ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych - zauważono, że wbrew wywodom skarżących "katalog" dróg wewnętrznych podany w ustawie, jest katalogiem zamkniętym, w przypadku obu ustaw - przepisy zawsze operują pojęciem "drogi". Organ za niedopuszczalną uznał tezę jakoby dowolna część działki nr "5" (i to niestanowiącą wyłącznej własności skarżących) wykorzystywana dla dojazdu do działek nr "1" i "2" mogła być uznana za drogę wewnętrzną. Uznano, iż ponieważ działki nr "1" i "2" w obr. [...] nie spełniają wymogu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w zakresie posiadania dostępu do drogi publicznej w zrozumieniu przepisów ustawy, słusznie organ orzekający w l instancji odmówił wydania warunków zabudowy dla przedmiotowych działek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2004r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] marca 2004r. B.S. oraz A.S. wnieśli o uchylenie tychże decyzji w całości i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że zaskarżone decyzje naruszyły prawo materialne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy terenu, chociaż wszelkie przesłanki ku temu, określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione, oraz przez błędną, zawężającą wykładnię pojęcia drogi wewnętrznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do wywodów skarżącego podniosło, że zarówno ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i ustawa o drogach publicznych konsekwentnie używają pojęcia "drogi", i to zarówno w odniesieniu do dróg publicznych jak i dróg wewnętrznych, a zgodnie z definicją "drogi" zawartej w art. 4 pkt.1 ustawy o drogach publicznych - droga to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych. Drogą może być zatem wyłącznie wydzielony dla określonych wyżej funkcji pas terenu, nie może więc być uznana za drogę działka, tylko z tego powodu, że stanowi współwłasność skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach tej kognicji, zgodnie z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uszczegółowieniem zasady niezwiązania granicami skargi na etapie orzekania są postanowienia art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zezwalające wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu na uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (postanowienia) w takim zakresie, w jakim są one wadliwe, a nie w takim, w jakim zostały zaskarżone (tak: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, W-wa2005, str.441). Mając powyższe na uwadze podnieść należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1b ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż w postępowaniu administracyjnym zarówno przed organem l, jak i II instancji, nie brały udziału wszystkie strony postępowania, a mianowicie nie brali udziału współwłaściciele działki nr "3" – S.W. i A.B. Ponadto organy nie wyjaśniły podanej w piśmie L.Z. z dnia 19 lutego 2004r. informacji, że dotychczasowa właścicielka działki nr "6" zmarła, a jej spadkobiercy nie zostali jeszcze ustaleni i nie mogą w związku z tym bronić swoich interesów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co zgodnie z powołanym przepisem ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Zgodnie z poglądem Sądu Najwyższego (wyrok z 4 grudnia 2002 r. III RN 200/01, OSNPUS 2003, nr 24, poz.582) dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie są one uzasadnione. Sąd uznał za prawidłową wykładnię przepisów dokonaną przez orzekające w sprawie organy administracyjne, w związku z czym stanowisko, iż działki nr "1" i "2" nie posiadają dostępu do drogi publicznej jest zasadne. Bez wpływu na tą ocenę pozostaje fakt, iż katalog dróg wewnętrznych, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nie jest zamknięty, a otwarty. Sam fakt, iż część działki nr "3" w praktyce służy do dojazdu do działek nr "1" i "2", nie oznacza, iż ta część działki stanowi drogę wewnętrzną. Pamiętać przede wszystkim należy, iż zgodnie z art. 199 kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu (np. urządzenie drogi wewnętrznej), potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. W przedmiotowej sprawie inwestorzy nie przedłożyli zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr "3", ani też zastępującego ich zgodę orzeczenia sądowego zezwalającego skarżącym na budowę drogi dojazdowej do ich działek nr "1" i "2". Nie przedłożyli również umowy, czy też orzeczenia sądu w przedmiocie podziału nieruchomości quoad usum. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej prawidłowo ustalą wszystkie strony postępowania (28 kpa), zapewniając im czynny udział w postępowaniu (art.10 § 1 i art.61 § 4 kpa).