II SA/Kr 921/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: AWSA Inga Gołowska WSA Barbara Pasternak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi S.W. , B.S. i J.R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia 2004 roku, II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w na rzecz skarżących S.W., B.S. i J.R. kwotę 100 zł. ( sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [.....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. , działając na podstawie art. 49 ust 1 i 2 w związku z art. 59 f ust. 1 i art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz.U.Nr 89, póz. 414 z późn. zm., t.j. Dz.U.Nr 207, póz. 2016) oraz art. 123 k.p.a. nałożył na A.W. i S.W. obowiązek wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 30 000 zł, stwierdzając, że obowiązki nałożone na w/w... postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] zostały wykonane, W uzasadnieniu organ podał, że A.W. i S.W. dokonali tzw. samowoli budowlanej - przystąpili do przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr ewid. .....na posesji oznaczonej nr ......w R. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ podał następnie, że postanowieniem z dnia [....] wydanym na podstawie art. 48 ust 2 Prawa budowlanego PINB wstrzymał roboty budowlane i zobowiązał A.W. i S.W. do przedłożenia dokumentów wyszczególnionych w wyrzeczeniu. Obowiązek ten został spełniony wobec czego zgodnie z art. 49 w/w ustawy PINB w N. "właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu ustalił opłatę legalizacyjną. Wysokość opłaty legalizacyjnej została naliczona zgodnie z art 59f i art. 49 ust. 2 Prawo budowlane, wg wzoru: (S x K x W) x 50 = ( 300 x 2 x 1) x 50 = 30 000,00 zł, w którym: S - stawka opłaty 300 zł ustalona została rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28.06.2003r. w sprawie opłaty stanowiącej podstawę do obliczenia kary wymierzonej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz.U.Nr 120 z 2003r. póz. 1132) Zgodnie z załącznikiem do Prawa Budowlanego - kat l - budynki mieszkalne jednorodzinne: K - współczynnik kategorii wynosi 2, W - współczynnik wielkości obiektu wynosi 1, Obowiązek 50 krotnego podwyższenia stawki opłaty wyliczonej wg powyższego wzoru wynika z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wspólne zażalenie na powyższe postanowienie złożyli A.W. i S.W. , wnosząc o uchylenie postanowienia lub jego zmianę poprzez zwolnienie ich z obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej lub nałożenie jej w granicach maksymalnie zbliżonych do opłaty skarbowej stosowanej przy wydawaniu pozwolenia na budowę i rozłożenie jej na raty stosownie do udokumentowanych możliwości finansowych skarżących. A.W. i S.W. wskazali, że przedmiotowy obiekt budowlany stał się ich własnością na mocy aktu notarialnego - umowy darowizny z dnia......2000r. mocą którego A.W. podarowała im zabudowaną nieruchomość położoną w R. o wartości 30 000 zł. Nieruchomość ta obciążona była służebnością mieszkania darczyńcy. Składała się z części murowanej i drewnianej o powierzchni użytkowej 58 m.kw. Obiekt był w bardzo złym stanie technicznym i wymagał generalnego remontu. Po śmierci darczyńcy w dniu.....2002r. zaszła pilna konieczność przeprowadzenia generalnego remontu. Z uwagi na znaczną odległość z R. do R. (około 160 km) skarżący zmuszeni byli zlecić wykonanie remontu miejscowemu specjaliście - architektowi W.G. , który podjął się załatwić wymaganą dokumentację formalno-prawną, tj. decyzję o warunkach zabudowy, projekt techniczny i pozwolenie na budowę i powyższe przekazać miejscowej firmie budowlanej inż. A.T. . Firmie tej oraz w/w architektowi skarżący zapłacili umówione wynagrodzenie. Otrzymanie decyzji o warunkach zabudowy utwierdziło skarżących w przekonaniu, iż cały proces budowlany przebiega zgodnie z obowiązującym prawem. Wskazali, że nigdy nie odważyliby się na dokonanie samowoli budowlanej. Nie dopuścili się też przestępstwa z art. 90 prawa budowlanego, gdyż to nie oni wykonywali roboty budowlane, a jedynie specjalistyczna firma budowlana na ich zlecenie. Skarżący wskazali, że gdyby ewentualnie organ odwoławczy nie podzielił tego stanowiska to koniecznym jest wzięcie pod uwagę, iż wymierzona opłata legalizacyjna jest rażąco wygórowana. Przekracza ich możliwości finansowe oraz przewyższa wartość zarówno wykonanych robót budowlanych, jak i istniejącego obiektu. Skarżący wskazali, że oboje są emerytami w podeszłym wieku, 70 i 73 lata. Są mocno schorowani, w szczególności A.W. jest osobą niepełnosprawną, wymagającą opieki drugiej osoby oraz częstej opieki szpitalnej i zakupu drogich lekarstw. Oboje utrzymują się jedynie ze świadczeń emerytalnych. Postanowieniem z dnia [....] ...... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 i art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst z 2003 r. Dz. U. Nr 207 póz. 2016 z późn. zm.), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia organu ł instancji, w tym dotyczące wymiarów przedmiotowego budynku mieszkalnego: 5,70 x 4,90 + 4,35 x 3.55 (k. nr 8 akt l inst.). Organ odwoławczy wskazując, że podtrzymuje stanowisko organu l instancji podał także, iż decyzja WZiZT z dnia.....2003r. nie upoważniała inwestorów do rozpoczęcia robót budowlanych. Ponadto w w/w decyzji na str. 2 w części dotyczącej warunków wynikających z przepisów szczególnych widnieje pouczenie, iż ,,o wydanie pozwolenia na budowę należy wystąpić z oddzielnym wnioskiem zgodnie z wymogami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane". Organ odwoławczy wskazał, że wysokość opłaty legalizacyjnej została naliczona prawidłowo tj. zgodnie z art. 59f i art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził, że ustawa Prawo budowlane i zawarte w niej przepisy w sposób ścisły określają tryb postępowania w przypadku wykonania przez inwestora robót budowlanych bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podnoszone kwestie finansowe nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż wykraczają poza zakres ustawy Prawo budowlane. Do obowiązków organu nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, którego dowolna interpretacja jest niedopuszczalna. W skardze na powyżej wskazane postanowienie ....WINB w K. A.W. i S.W. wnieśli o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa i umorzenie postępowania w tej sprawie, ewentualnie o: 2. uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub 3. zmianę zaskarżonych postanowień organów obu instancji poprzez zwolnienie skarżących z obowiązku uiszczenia tzw. opłaty legalizacyjnej lub też nałożenie jej w granicach maksymalnie zbliżonych do opłaty skarbowej stosowanej przy wydawaniu pozwolenia na budowę i rozłożenia jej na raty stosowanie do udokumentowanych w niniejszej sprawie możliwości finansowych skarżących, 4. wstrzymanie wykonania postanowień organów obu instancji, Uzasadniając powyższe skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie organu l instancji. Wskazali ponadto, że organy obu instancji w sposób sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym stwierdziły dokonanie przez skarżących tzw. samowoli budowlanej. Organy l i II instancji nie dokonały obiektywnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy naruszając art. 6 i 7 k.p.a. jak i przepisy prawa budowlanego (dot. samowoli budowlanej). W zaskarżonym postanowieniu nie ustosunkowano się do wniosku o zwolnienie z obowiązku opłaty legalizacyjnej lub przynajmniej do znacznego jej obniżenia, gdyż zapłata zagraża ważnym interesom skarżących i ich podstawowej egzystencji oraz jest niewspółmiernie wysoka do opłaty skarbowej wymaganej przy pozwoleniu na budowę. Stanowi to rażące naruszenie przepisów art. 59f ust t. 59g ust. 5 prawa budowlanego w związku z art. 22 § 2 pkt 1 i 2 i art. 48 § 1 ordynacji podatkowej, powodujące w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. - nieważność postępowania. Ponadto zdaniem skarżących brak ustosunkowania się przez organ II instancji do przedstawionych w sprawie dowodów stanowi rażące naruszenie przepisów k.p.a. tj. art. 77, 78, 80, co również stanowi rażące naruszenie prawa i zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. powoduje nieważność postępowania. Ponadto skarżący zarzucili, że organ II instancji poprzez zawężenie się jedynie do przepisów prawa budowlanego bezzasadnie nie uwzględnił całokształtu systemu prawnego co jest sprzeczne z podstawową zasadą państwa prawa wynikającą z Konstytucji RP i przepisów art. 6, 7 i 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę .....Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu swojego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ustalenie dokonane przez organy obydwu instancji , że obowiązek nałożony na inwestorów postanowieniem z dnia .....2004r został spełniony, wobec czego zgodnie z art. 49 w/w ustawy PINB w N. przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu ustalono opłatę legalizacyjną. Powyższe ustalenie nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Jak wynika z treści postanowienia z dnia......2004r, inwestorzy zostali zobowiązani do przedłożenia: 1) zaświadczenia Burmistrza Miasta R. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) oceny stanu technicznego wykonanej bez pozwolenia na budowę części obiektu, 3) dokumentów , o których mowa w art. 33 ust.2 pkt 1 , 2 i 4 oraz ust.3 w terminie do......09.2004r. Inwestorzy w dniu.....09.2004r przedłożyli organowi projekt budowlany, ocenę techniczną oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tak więc nie zostało złożone do akt sprawy zaświadczenie Burmistrza , o którym była mowa w pkt 1 cytowanego postanowienia. W związku z tym uznać należało , że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji zostało wydane z naruszeniem art. 48 ust.5 prawa budowlanego , obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, stanowiącego , że przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Narusza również przepis art.49 ust.1 prawa budowlanego, gdyż przedłożenie tylko części żądanych dokumentów nie mogło być uważane za złożenie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych Korzystając z uprawnień przewidzianych w art.135 p.p.s.a. Sąd uchylił również postanowienie z dnia.....2004r , jako wydane z naruszeniem art.48 ust.3 prawa budowlanego. Przepis ten brzmiał następująco: W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Tak więc porównanie treści tego przepisu i treści postanowienia z dnia .....2004r wskazuje , że stanowi ono dosłowne powtórzenie treści tego przepisu. Praktyka taka jest niedopuszczalna. Po pierwsze, w punkcie 1 cytowanego przepisu zastosowano alternatywę rozłączną, co oznacza , że organ wzywa inwestora albo o zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo o zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Po drugie , stronę należy wezwać o przedłożenie konkretnych dokumentów. Nie można obowiązku nakładanego na stronę określić przez odesłanie do wskazania artykułów prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w 7 części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też , na podstawie powołanego przepisu i art.200 ppsa orzeczono jak w sentencji.