II SA/Kr 922/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr) Sędziowie WSA Aldona Gąsecka Duda WSA Ewa Rynczak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2011r. sprawy ze skargi [...] Kolei Linowych S.A. w Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 stycznia 2011r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania kontrolnego skargę oddala Pismem z dnia 15 stycznia 2010r. (data wpływu 19 stycznia 2010r.) radca prawny M. S. reprezentujący Ligę Ochrony Przyrody z siedzibą w W., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę kolejki linowej na Kasprowy Wierch lub o wszczęcie postępowania kontrolnego na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006r. – Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając w trybie art. 66 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) postanowieniem z dania 2 marca 2010r. nr [...] znak: [...] poinformował wnoszącego, że w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę kolejki linowej na Kasprowy Wierch właściwym jest organ administracji architektoniczno-budowlanej (Starosta Tatrzański). Nadto działając w trybie art.64 § 2 i art.63 § 3 k.p.a. PINB w Z. dwukrotnie wzywał pełnomocnika wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku m.in. o sprecyzowanie podstawy prawnej. Decyzją z dnia 9 kwietnia 2010r. nr [...] na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 62, art. 80 ust 2 pkt 1, art. 83 ust 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika Ligi Ochrony Przyrody z siedzibą w W. z dnia 15 stycznia 2010r. o wszczęcie postępowania kontrolnego na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane PINB w Z. nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania kontrolnego w zakresie prawidłowości wykonania przebudowy kolei linowej "Kuźnice-Kasprowy Wierch". W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że na gruncie istniejącego stanu faktycznego i prawnego, wniosek Pana M. S. – pełnomocnika Zarządu Głównego Ligi Ochrony Przyrody w W. - nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa materialnego. Wnioskodawca w żadnym ze swoich pism nie sprecyzował, w oparciu o który podpunkt ustępu 1 art. 66 ustawy Prawo budowlane wysuwa swoje żądania. Zwrócono przy tym uwagę na fakt, że art. 66 ust. 1 w/w ustawy znajduje się w rozdziale ustawy: "Utrzymanie obiektów budowlanych" i jest przykładem konkretyzacji unormowanego w art. 61 nakazu przestrzegania obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Interpretowanie art. 66 jako podstawy do przeprowadzenia przez organ nadzoru postępowania kontrolnego jest bezzasadne. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł radca prawny M. S. działając imieniem Ligi Ochrony Przyrody z siedzibą w W.. Odwołanie wpłynęło w terminie. Pełnomocnik zarzucił w nim naruszenie przepisów art. 66 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, art. 10, art. 77 k.p.a. Wskazał, że PINB w Z. bez przeprowadzania postępowania dowodowego wydał rozstrzygnięcie stwierdzające brak zagrożenia środowiska naturalnego w wyniku zwiększonej przepustowości Kolejki co stanowiło naruszenie art. 7 k.p.a. Odwołując się, podniósł ponadto, że nastąpiło naruszenie zasady prawdy obiektywnej, z racji, że zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a o fakcie wszczęcia postępowania, a następnie o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji (art. 9 i 10 k.p.a.) właściwy organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zdaniem pełnomocnika w przedmiotowej sprawie poza wnioskodawcą i PKL Sp. z o.o. niewątpliwie stronami postępowania powinien być Tatrzański Park Narodowy, Minister Środowiska oraz regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K.. Decyzją znak [...] z dnia 31 stycznia 2011r., na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 3 ustawy Prawo budowlane Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż organ I instancji nieprawidłowo zastosował przepisy k.p.a. i ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, że określona treścią art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego właściwość rzeczowa PINB wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie "postępowania kontrolnego", co w obecnym stanie prawnym uniemożliwia wydanie w oparciu o przepisy k.p.a. decyzji o braku podstaw do wszczęcia postępowania kontrolnego w zakresie prawidłowości przebudowy obiektu budowlanego. WINB przychylił się do tej linii orzeczniczej, która podkreśla, że postępowanie nakazowe przed organem nadzoru budowlanego winno toczyć się z urzędu. Z żadnego dokumentu zalegającego w aktach PINB nie można wywieść jaką urzędową wiedzę dotyczącą użytkowania kolejki linowej na Kasprowy Wierch organ dysponuje, jak również nie sposób wywnioskować jaki interes prawny znalazł organ po stronie Ligi Ochrony Przyrody działającej jako przedsiębiorca zarejestrowany w Krajowy Rejestrze Sądowym pod numerem [...] (z akt wynika, że Liga Ochrony Przyrody jest wpisana także do innych rejestrów, jednakże pełnomocnik swoje umocowanie wywiódł z pełnomocnictwa podpisanego przez osoby reprezentujące Ligę Ochrony Przyrody jako przedsiębiorcę). Jest to istotne, gdyż PINB swoje rozstrzygnięcie oparł na treści art. 66 ustawy Prawo budowlane, a w ocenie WINB, mającej przykładowo swoje uzasadnienie w linii orzeczniczej zaprezentowanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2007r. sygn. II OSK 999/06 (LEX nr 366267), w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane interes prawny co do zasady mają: właściciel i/lub zarządca obiektu budowlanego, a jeżeli właściciel obiektu nie jest właścicielem nieruchomości gruntowej na której obiekt jest posadowiony, to taki interes posiada również właściciel działki gruntowej. Z racji, że faktycznie podjęte przez PINB czynności spowodowały, że przed PINB z urzędu toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego kolejki na Kasprowy Wierch, to powinno zakończyć się ono jedną z decyzji nakazowych wynikających z treści art. 66 ustawy Prawo budowlane lub też decyzją o umorzeniu postępowania, przy założeniu, iż organ zgromadzi w katach dokumenty potwierdzające, że stan techniczny obiektu jest odpowiedni. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że do wydania ewentualnej decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym wymagane jest udokumentowanie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, rozumiane jako naruszenie konkretnej normy prawnej. Nie jest konieczne, by skutkiem takiego stanu istniało zagrożenie życia lub zdrowia ludzi albo niebezpieczeństwa mienia lub środowiska. Treść takiej decyzji będzie całkowicie zależna od okoliczności faktycznych sprawy. Oznacza to więc konieczność wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym stwierdzonych nieprawidłowości oraz zapewnienia całkowitej zgodności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dokonanymi w sprawie ustaleniami. Organ podnosząc, że decyzja, która zapadła przed zebraniem jakiegokolwiek materiału dowodowego pozwalającego jednoznacznie ustalić tak przedmiot jak i krąg stron postępowania, uznał, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a., w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. W podsumowaniu swoich wywodów organ II instancji podkreślił, że w/w braki w zebranym przez PINB materiale dowodowym spowodowały po stronie WINB niemożność weryfikacji kręgu stron. Na powyższą decyzję pełnomocnik Polskich Kolei Linowych S.A. w Z. z siedzibą w Z., Prezes Zarządu J. L., wniósł skargę (w terminie, 13.04.2011r. – data stempla pocztowego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zarzucił w niej naruszenie przepisów postępowania, a to art. 127 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez rozpatrzenie odwołania i będące jego następstwem uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., pomimo, że odwołanie zostało wniesione przez organizację, która nie ma w niniejszej sprawie interesu prawnego – nie była i nie jest stroną postępowania, ani podmiotem działającym na prawach strony. Wg pełnomocnika obligowało to organ administracyjny do umorzenia postępowania drugoinstancyjnego, czyniąc niedopuszczalnym merytoryczne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, iż u podstaw wydanej decyzji przez organ odwoławczy znalazło się ustalenie, że określona treścią art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwość rzeczowa PINB wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie "postępowania kontrolnego na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane". Tym samym uniemożliwia wydanie w oparciu o przepisy k.p.a. decyzji w przedmiocie braku podstaw do wszczęcia postępowania kontrolnego w zakresie prawidłowości wykonanej przebudowy obiektu budowlanego. Ponieważ jednak pełnomocnik Ligi Ochrony Przyrody z siedzibą w W. złożył wniosek o wydanie takiej decyzji i został on rozpoznany przez PINB, który to wydał następnie decyzję odmowną w tym względzie, poskutkowało to jednocześnie ujęciem tego podmiotu w kręgu stron rozstrzygnięcia. Nie oznacza to jednak, iż podmiot ten stał się stroną w ewentualnym (po stwierdzeniu zaistnienia przesłanek do wszczęcia takiego postępowania z urzędu) postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z póz. zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm. zwaną dalej w skrócie p.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2011r., znak: [...] uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 9 kwietnia 2010r., znak: [...], w której organ ten nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania kontrolnego w zakresie prawidłowości wykonania przebudowy kolejki linowej "Kuźnice-Kasprowy Wierch". Sąd stwierdził, że ustalenia organu II instancji były poprawne. W niniejszej sprawie wskazać należy, iż u podstaw decyzji wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, znalazły się ustalenia, że określona treścią art. 83 ust.1 ustawy Prawo budowlane właściwość rzeczowa Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie dopuszcza możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie "postępowania kontrolnego na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane". To zaś w konsekwencji uniemożliwia wydanie w oparciu o przepisy k.p.a. decyzji w przedmiocie braku podstaw do wszczęcia postępowania kontrolnego w zakresie prawidłowości wykonanej przebudowy obiektu budowlanego. W trybie powołanego wyżej przepisu organ nadzoru budowlanego ma jedynie obowiązek nakazać, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Słusznie zatem wytknięto organowi I instancji, iż podjęte przez niego czynności faktyczne spowodowały, że z urzędu toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego kolejki linowej na Kasprowy Wierch i powinno zakończyć się ono wydaniem jednej z decyzji nakazowych wynikających z treści art. 66 ustawy Prawo budowlane, czyli w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia lub decyzji o umorzeniu postępowania, przy założeniu, że organ zgromadzi w aktach dokumenty świadczące, iż stan techniczny obiektu jest odpowiedni. Postępowanie na podstawie art.66 prawa budowlanego prowadzi się bowiem z urzędu, a stronami takiego postępowania są wyłącznie właściciel (i ewentualnie zarządca) gruntu lub obiektu budowlanego. Organ II instancji podnosząc obrazę przepisów 7, 77 i 80 k.p.a. w zakresie, który mógł mieć istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji, podkreślając przy tym, iż PINB wydał rozstrzygnięcie przed zebraniem jakiegokolwiek materiału dowodowego, który umożliwiałby jednoznacznie ustalić tak przedmiot jak i krąg stron postępowania. Skład orzekający akceptuje stanowisko organu odwoławczego, który nie mógł orzec inaczej, aniżeli uczynił to uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wnioskodawca powołał się na rejestr KRS dla przedsiębiorców – co sugerowało, że Liga Ochrony Przyrody jest właścicielem (zarządcą) gruntu lub obiektu budowlanego co do której żąda przeprowadzenia kontroli. Organ I instancji musi te okoliczność w sposób jednoznaczny wyjaśnić Odnosząc się natomiast do zaprezentowanych w skardze zarzutów należało ocenić je jako przedwczesne. Podsumowując powyższe rozważania wskazać należy, iż zaskarżona decyzja była prawidłowa, a jej wydanie nastąpiło na podstawie oraz w ramach obowiązującego prawa. Zatem wobec braku podstaw do uwzględnienie skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono o jej oddaleniu.