II SA/Kr 923/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi M. B. i P. B. na decyzję nr: [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 19 maja 2017r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących M. B. i P. B. solidarnie kwotę 997,00 zł ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. T. decyzją z dnia 8 października 2015 r., nr [...], znak [...] (sprostowaną postanowieniem nr [...] z dnia 28 października 2015 r., znak [...]) na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał M. B. i P. B. dokonać rozbiórki budynku gospodarczego wolnostojącego dwukondygnacyjnego, konstrukcji murowanej o wymiarach w rzucie 5,6 x 5,6 m zlokalizowanego na dz. nr ewid.[...] i [...] położonych w N. T.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotem postępowania jest budynek gospodarczy o dwóch kondygnacjach nadziemnych, konstrukcji murowej na fundamencie betonowym, z dachem dwuspadowym, przekrytym blachą trapezową o wymiarach w rzucie poziomym 5,6x5,6 m. Budynek posiada jeden otwór drzwiowy i pięć otworów okiennych, przy czym jeden z nich zlokalizowany jest w ścianie znajdującej się w odległości ok. 3m od granicy z działką sąsiednią. Inwestor zrealizował budynek niezgodnie z przyjętym przez Starostwo Powiatowe w N. T. zgłoszeniem robót budowlanych. Wzniesiony budynek posiadający ww. parametry techniczne w okresie jego budowy (2007 r.) wymagał uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor takiego dokumentu nie posiada. Legalizacja obiektu nie jest jednak możliwa ze względu na jego niezgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który na tym terenie wprowadza zakaz budowy nowych obiektów budowlanych, w tym również służących produkcji rolnej. Od decyzji tej odwołali się M. B. i P. B.. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 19 maja 2017 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że organ I instancji uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że PINB ustalił, a organ odwoławczy potwierdził prawdziwość tych ustaleń, że inwestorem w/w robót budowlanych był A. B., a przedmiotowy budynek położony na działce nr [...] w N. T. został wybudowany w ciągu 2 lat od dokonania zgłoszenia z dnia 26 lipca 2005r. Kserokopia zgłoszenia z dnia 26 lipca 2005r. obejmuje budowę budynku gospodarczego parterowego i podpiwniczonego o konstrukcji murowano-drewnianej oraz o powierzchni ok. 35 m (o wymiarach 5,5 x 6 m), Roboty budowlane zrealizowane przez A. B. przy budowie w/w obiektu prowadzono pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r., poz. 290 tekst jednolity z późn. zm.). Zwrócono uwagę, że w dniu 1 stycznia 2017r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255, dalej: ustawa zmieniająca). Ustawa ta zmieniła brzmienie niektórych przepisów u.p.b., w tym art. 36a, art. 48 i art. 49b u.p.b. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy zmieniającej: w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Z uwagi na wejście w życie ustawy zmieniającej, w niniejszej sprawie badanie możliwości legalizacyjnych przeprowadza się w oparciu o odpowiednie przepisy w brzmieniu obecnie obowiązującym, nawiązujące w swej treści do art. 29 i art. 30 u.p.b. W trakcie postępowania ustalono, że wybudowany przez A. B. dwukondygnacyjny budynek gospodarczy o wymiarach w rzucie 5,6 x 5,6 m został zrealizowany niezgodnie z przyjętym przez Starostwo Powiatowe w N. T. zgłoszeniem robót budowlanych, które to obejmowało budowę parterowego, podpiwniczonego budynku gospodarczego o powierzchni 10 m2 i wymiarach 3,3 x 3,3 m. Wzniesiony przez inwestora budynek gospodarczy wymagał w dacie budowy, jak i aktualnie uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor takiego dokumentu nie posiadał. Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z odstępstwami od dokonanego zgłoszenia robót budowlanych. Jeśli inwestor wykonuje inny obiekt budowlany lub obiekt, który w dacie zgłoszenia wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, to należy mówić o wykonywaniu innego obiektu budowlanego niż ten zawarty w zgłoszeniu, a tym samym dochodzi do budowy nowego obiektu. W niniejszym stanie faktycznym mamy więc do czynienia z samowolą budowlaną. Co do zasady taki stan faktyczny skutkuje obowiązkiem wydania nakazu rozbiórki przez organ nadzoru budowlanego. Jednakże ustawodawca w art. 48 ust. 2 u.p.b. zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania postanowienia w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. i umożliwień inwestorowi zalegalizowania wykonanych samowolnie robót budowlanych, o ile roboty te są zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami technicznymi. Pierwszą z przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W piśmie Burmistrza Miasta N. T. kierowanego do PINB z dnia 25 sierpnia 2015 r. znak: [...] wskazano, że działki nr ewid.[...], [...] położone są w obszarze oznaczonym symbolem: 1R - tereny rolne w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta N. T. nr [...] z dnia 29 sierpnia 2013 r. (Dz. U[...] z dnia 11 września 2013 r., dalej: mpzp). W/w działki znajdują się również w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu oraz w obszarze Natura 2000, a od wschodniej strony graniczą z Rezerwatem [...] (k. 30a-33 akt PINB). Zgodnie z § 42 ust. 5 mpzp na terenach o symbolu l R: 5. Obowiązuje zakaz zabudowy terenów i realizacji nowych obiektów budowlanych, w tym służących produkcji rolnej. Zdaniem MWINB powyższa informacja nie spełnia przesłanki umożliwiającej możliwość legalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego w trybie art. 48 u.p.b. i wszczęcie procedury legalizacyjnej. Odnosząc się w tym miejscu do treści odwołania oraz pisma M. B. i P. B. z dnia 24 kwietnia 2017r. wskazano, iż w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej możliwości legalizacyjne prowadzi się w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa, w tym prawa miejscowego, a więc na gruncie niniejszej sprawy Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta N. T. nr [...] z dnia 29 sierpnia 2013 r. (Dz. [...] z dnia 11 września 2013 r., dalej: mpzp). W związku z powyższym organ I instancji prawidłowo wydał w dniu 8 października 2015 r. zaskarżoną nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 52 u.p.b., w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki kierowany jest do inwestora posiadającego tytuł prawny do obiektu budowlanego, jednak z uwagi na fakt, iż działki nr [...] w N. T. w obecnie obowiązującym stanie prawnym należą odpowiednio do M. B. i P. B. to właśnie na nich kierowany jest nakaz rozbiórki i są oni zobowiązani na swój koszt dokonać czynności, o których mowa w art. 48 u.p.b., nakazane w niniejszej decyzji. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. B. i P. B., wnosząc o: I. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T., II. orzeczenie że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, III. zasądzenie od Inspektor Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono I. naruszenie przepisów prawa budowlanego oraz przepisów o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym a także przepisów technicznych co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji; II. naruszenie przepisów ustawy kodeks postępowania administracyjnego które miały istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności: a. art. 7 i 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie, istotnych okoliczności faktycznych sprawy; b. art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków w celu przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia i stanu faktycznego sprawy i nieuzasadnionego przyjęcia, iż po pierwsze wykonano obiekt niezgodnie z przepisami zaś obecnie brak jest możliwości jego legalizacji podczas gdy prawidłowa ocena dowodów nie daje podstaw do takiego twierdzenia; c. art. 11 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie w całym postępowaniu i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowy budynek gospodarczy wolnostojący zlokalizowany na dz. ewid. nr [...] został wzniesiony przed dwunastoma laty z przeznaczeniem na działalność rolniczą, który służy do utrzymywania uli pszczelarskich. Działki ewidencyjne na których został zlokalizowany przedmiotowy budynek gospodarczy są ogrodzone w części od około czterdziestu lat. Na działkach tych znajduje się sad owocowy i pasieka. Hodowane przez skarżących i ich rodzinę pszczoły przyczyniają się do naturalnego utrzymywania środowiska naturalnego a także roślinności znajdującej się w obszarze otuliny Rezerwatu [...] oraz na obszarze NATURA 2000 Torfowiska [...]. Przedmiotowy budynek został wzniesiony z powodu całkowitego zniszczenia poprzedniego budynku gospodarczego, który pełnił analogiczną rolę. Z powodu zupełnej nieprzydatności poprzedniego budynku A. B. - ojciec skarżących będący poprzednim właścicielem działek wystąpił ze zgłoszeniem budowy budynku gospodarczego o wymiarach 5,5 x 6,0 m. Nowy budynek gospodarczy z pewnością został wzniesiony w ustawowym terminie dwóch lat od dnia zgłoszenia. Budynek został wzniesiony zgodnie z zakresem i sposobem wykonania robót zawartych w zgłoszeniu robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Odnosząc się do ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla działek nr ewid.[...] i [...] położonych w N. T., z których wynika, że przedmiotowe działki leżą w terenie oznaczonym symbolem 1R - tereny rolne, na którym to terenie ustalenia planu miejscowego zawarte w § 42 ust.5 zakazują realizacji nowych obiektów budowlanych, w tym służących do produkcji rolnej. Skarżący w tym miejscu podnoszą, że przepis ten wprost zakłada, iż na terenach oznaczonych symbolem 1R (tereny rolne), na których zlokalizowany jest przedmiotowy budynek gospodarczy, zakaz zabudowy terenów i realizacji nowych obiektów budowlanych (w tym także tych służących do produkcji rolnej) co istotne a zostało w całości pominięte przez organ II instancji nie zaś tych które powstały przed wejściem w życie uchwały nr [...] Rady Miasta N. T. z dnia 29 sierpnia 2013 roku w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w tym zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. T.. W związku z powyższym zdaniem skarżących nie można utożsamiać tego przepisu z budynkiem gospodarczym powstałym w roku 2005 wzniesionym przez inwestora A. B.. W tym stanie rzeczy skarżący nie podzielają stanowiska organu II instancji iż nie zachodzą przesłanki do wdrożenia procedury legalizacyjnej budynku gospodarczego będącego przedmiotem postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących obiekt w postaci przedmiotowego budynku gospodarczego nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów techniczno- budowlanych. Nadto należy dodać, iż do działek jest dostęp z drogi gminnej, a posadowiony tam budynek nie narusza niczyjego interesu i nie wpływa negatywnie na sąsiadujące z nim działki. Natomiast nakaz rozbiórki, powinien być stosowany w przypadku, kiedy istnienia takiego obiektu nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2017 r., ustalonym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255, dalej: ustawa zmieniająca), a to w związku z treścią art. 26 ust. 2 tej ustawy. Już w tym miejscu należy zaznaczyć, że wywód organu II Instancji dotyczący przepisów, które mają w sprawie zastosowanie nie był prawidłowy. Przywołana wyżej ustawa nie zmieniła bowiem (nie znowelizowała) przepisu przejściowego tj. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. poz. 443), zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa ta weszła w życie 28 czerwca 2015 r. i do tego dnia nie wydana została w niniejszej sprawie decyzja ostateczna (zaskarżona decyzja jako decyzja ostateczna wydana została dopiero w dniu 19 maja 2017 r.). Jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 48 ustawy prawo budowlane, jeżeli obiekt budowlany lub jego część wybudowany został bez pozwolenia na budowę – organ nadzoru budowlanego jest obowiązany wydać decyzję nakazująca rozbiórkę takiego obiektu lub jego części. Jest to to rozstrzygnięcie, które może zostać poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym. Wstępnym warunkiem wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest ustalenie, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym niesporne w orzecznictwie sądów administracyjnych jest, że badanie to przeprowadza się co do zasady w odniesieniu do planu miejscowego obowiązującego w dacie legalizacji obiektu. Zgodność samowoli budowlanej z prawem należy bowiem oceniać na czas jej legalizacji, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc. Dopiero po wstępnym ustaleniu przez organ nadzoru budowlanego, że zgodność taka występuje, zobowiązuje on inwestora do przedłożenia dalszych dokumentów umożliwiających ostateczną legalizację samowoli budowlanej (w tym między innymi zaświadczenia o zgodności budowy z m.p.z.p. oraz 4 egzemplarzy projektu budowlanego). W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały oceny zgodności zabudowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. planem N. T. 26 przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta N. T. z dnia 29 sierpnia 2013 r. Ocena ta doprowadziła organy do przekonania, że wybudowany obiekt jest niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tj. z jego § 42 ust. 5. Przepis ten stanowi, że w terenach 1R obowiązuje zakaz zabudowy terenów i realizacji nowych obiektów budowlanych w tym służących produkcji rolnej. Organy obu instancji pominęły jednak całkowicie treść § 42 ust. 3 planu, który stanowi, że w terenach 1R utrzymuje się istniejące obiekty i ich przeznaczenie z dopuszczeniem przebudowy. Zdaniem Sądu przepis ten daje podstawy do rozpoczęcia postępowania legalizacyjnego albowiem nie rozróżnia obiektów wzniesionych legalnie od tych wzniesionych nielegalnie – mówi jedynie o obiektach istniejących. Nie bez znaczenia jest również i ta okoliczność, że z akt sprawy niezbicie wynika, że sporny budynek gospodarczy służy działalności rolnej tj. prowadzeniu pasieki i choć wybudowany nielegalnie, to jednak nie pozostaje w sprzeczności z podstawowym przeznaczeniem terenów na których się znajduje tj. terenów rolnych. W tym zakresie skarga odniosła skutek i jest uzasadniona. Wskazać przy tym należy, że organ prawidłowo prowadzi postępowanie w oparciu o art. 48 ustawy prawo budowlane. Na gruncie art. 48 ustawy Prawo budowlane utrwalony jest pogląd, że zgłoszenie wykonywania robót budowlanych i brak sprzeciwu organu wyłącza - co do zasady - ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie tego przepisu, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 18 lutego 2015 r., II OSK 1715/13 i z 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04). Według przepisów obowiązujących w dniu dokonania zgłoszenia tj. na dzień 6 września 2005r, po myśli art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2 , przy czym łączna liczba tych obiektów nie mogła przekraczać jeden na każde 500 m2 powierzchni działki, a powierzchnia działki nie mogła być mniejsza niż 500 m2. Oznacza to, że dokonujący zgłoszenia, poprzednik prawny skarżących zgłosił parterowy budynek gospodarczy o maksymalnych wymiarach nie wymagających pozwolenia na budowę (3,3x3,3), natomiast wybudował zupełnie inny – większy (5,6x5,6) i przede wszystkim dwukondygnacyjny, a budynek gospodarczy dwukondygnacyjny od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę nie jest i nie był zwolniony, nawet pomimo wyraźnej tendencji zmierzającej do ograniczania obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu wskazuje to na chęć obejścia przepisów o pozwoleniu na budowę. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie obowiązany przyjąć, że nielegalna zabudowa pozostaje nie pozostaje w sprzeczności z przywołanym wyżej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz kontynuować będzie postępowanie legalizacyjne według przepisów obowiązujących po 1 stycznia 2017 r. Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit.a p.p.s.a. Decyzja organu I Instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł składa się: kwota [...]zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota [...]zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).