II SA/Kr 923/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zofii B. na decyzję Wojewody M. z dnia 30 marca 1999 r., (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - uchyla zaskarżoną decyzję; (...). Wojewoda M., rozpatrując odwołanie Zofii B. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia 30 października 1998 r. (...), którą odmówiono rozstrzygnięcia sprawy o przywrócenie stanu wody na gruncie, decyzją z dnia 30 marca 1999 r. (...) umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzję Wojewody oparto na przepisach od 138 par. 1 pkt 3 Kpa w związku z art. 38 i art. 50 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./. Za podstawę rozstrzygnięcia Wojewoda przyjął następujące ustalenia. Kierownik Urzędu Rejonowego w T. opisaną wyżej decyzją z dnia 30 października 1998 r. odmówił wnioskowi Zofii B. przywrócenia stanu wody na jej nieruchomości stanowiącej działkę Nr 739 w S. na podstawie art. 50 ustawy Prawo wodne z dnia 24 października 1974 r., przez nakazanie właścicielom sąsiedniej nieruchomości stanowiącej działkę 741/3 wykonania żądanych czynności. Od decyzji tej zgodnie z pouczeniem Zofia B. w dniu 27 listopada 1998 r. wniosła odwołanie do Wojewody T., które po powstaniu z dniem 1 stycznia 1999 r. województwa M., przekazano Wojewodzie M. W uzasadnieniu wskazano, że w związku z reformą ustrojową państwa zmieniły się od 1 stycznia 1999 r. kompetencje organów administracji państwowej, a spory w I instancji o przywrócenie stanu wody na gruncie na podstawie art. 50 ustawy z dnia 24 października 1947 r. Prawo wodne, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/, rozpatruje Wójt /Burmistrz, Prezydent Miasta/, którego decyzja jest ostateczna. W związku z powyższym zdaniem Wojewody przestał być właściwy do rozpatrywania "zażalenia" od rozstrzygnięcia organu I instancji /Kierownika Urzędu Rejonowego w T./. Powyższy stan prawny, czynił w przekonaniu Wojewody postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym, co uzasadniało oparcie decyzji na przepisie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa w zw. z art. 105 par. 1 Kpa. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody złożyła Zofia B. Skargę oparto na zarzucie naruszenia prawa - przepisów art. 38 i art. 50 ustawy Prawo wodne z 1974 r. oraz art. 105 par. 1 Kpa. Podnoszono, że art. 38 tej ustawy w brzmieniu nadanym mu od 1 stycznia 1999 r. nie może mieć zastosowania do decyzji wydanej przez organ I instancji opartej na tym przepisie, która w dacie jej wydania nie miała charakteru ostatecznego, a przed dniem 1 stycznia 1999 r. wniesiono od niej służące stronie odwołanie. Zdaniem skargi brak było przesłanek do przyjęcia, iż postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Podnoszono także, że decyzja organu I instancji zapadła po wniosku skarżącej z dnia 10 sierpnia 1998 r. o uzupełnienie decyzji wydanej dnia 29 września 1997 r. i naruszała przepisy art. 50 prawa wodnego, oraz art. 155, art. 81, art. 10 par. 1 i art. 77 Kpa, gdyż wnosiła skarżąca w 1997 r. o nakazanie przywrócenia stanu wody państwu O. i M., a organ wydał decyzję, tylko w odniesieniu do Marii O. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda nie zajął stanowiska, co do rozstrzygnięcia o skardze przez sąd podtrzymując zdanie, iż istniały podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego przed Wojewodą. Podzielił natomiast zarzuty, co do uchybień "proceduralnych" mających miejsce w szczególności w toku postępowania przed organem I instancji, ale uznał, że wobec umorzenia postępowania odwoławczego nie może ich rozpatrywać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył: Zaskarżoną decyzję z dnia 30 marca 1999 r. Wojewoda M. oparł na przepisach art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa w zw. z art. 105 par. 1 Kpa w zw. z art. 38 i art. 50 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./. Umarzając postępowanie odwoławcze uznał Wojewoda, że w świetle powołanych przepisów, Wojewoda nie jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania, od decyzji opartej na przepisie art. 50 prawa wodnego, a zatem postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. Przypisana Sądowi przepisem art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, oznacza przede wszystkim kontrolę czy decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego jest zgodna z prawem, w tym z przepisami postępowania, a jeżeli nie, to czy uchybienie przepisom postępowania było na tyle istotne, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W dacie wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w T. decyzji z dnia 30 października 1998 r., a także w dacie podjęcia przez Wojewodę zaskarżonej decyzji, przepis art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ - zwanej dalej ustawą - miał jednakowe brzmienie i stanowił, że właściciel nie może zmienić stanu wody na gruncie, istniejącego co najmniej od pięciu lat, jeżeli taka zmiana mogła by szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Natomiast według przepisu art. 50 ust. 2 ustawy jeżeli zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływały na nieruchomości sąsiednie albo na gospodarkę wodną, rejonowy organ rządowej administracji ogólnej /a od 1 stycznia 1999 r. wójt, burmistrz, prezydent miasta/ nakazywał właścicielowi gruntu przywrócenie do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, a gdy było to gospodarczo nieuzasadnione nakładał obowiązek zapłaty odszkodowania. Skarżąca na tych przepisach opierała wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie przywrócenia stanu wody na gruncie, a decyzja organu I instancji oparta była na ustaleniu, iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone art. 50 ust. 1 ustawy prawo wodne, do nakazania sąsiadowi przywrócenia wody na gruncie do stanu poprzedniego. Niezależnie od tego czy ustalenia faktyczne organu I instancji były prawidłowe - jako podstawa decyzji odmownej - nie może budzić wątpliwości, iż decyzja organu I instancji wydana została "w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego". Do dnia 31 grudnia 1998 r., decyzja taka nie miała charakteru ostatecznego, co oznacza, że od decyzji wydanej w tym terminie w sprawie przywrócenia stanu wody na gruncie, zarówno orzekającej o nakazaniu właścicielowi gruntu przywrócenia wody do stanu poprzedniego, jak i odmawiającej orzeczenia o takim nakazie, służyło odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach ogólnych przewidzianych art. 127 par. 1 i 2 Kpa, w zw. z art. 15 Kpa wyrażającym zasadę dwuinstancyjności postępowania. Decyzja organu I instancji zapadła pod rządem art. 38 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 1974 r., w takim jego brzmieniu, które nie nadawało tej decyzji charakteru decyzji ostatecznej i służyło od niej prawo złożenia odwołania, z którego skarżąca skorzystała. Jednakże z dniem 1 stycznia 1999 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego. Zgodnie z przepisem art. 38 ust. 1 ustawy Prawo wodne, w obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r. brzmieniu, nadanym przepisem art. 33 pkt 15 lit. "a" ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/, "decyzja organu administracji publicznej o odszkodowaniu oraz o rozgraniczeniu gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi z gruntami przyległymi do tych wód, a także decyzja w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego jest ostateczna. Strona w terminie 30 dni od otrzymania decyzji, może dochodzić swoich roszczeń przed sądem". Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji Wojewody M., oparte jest na takim stanowisku prawnym, że skoro w dniu rozpatrywania odwołania od decyzji wydanej przed dniem 1 stycznia 1999 r. według brzmienia art. 38 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r. decyzja w sprawie przywrócenia stanu wodnego na gruncie jest ostateczna, to nie służy od niej odwołanie, a zatem postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe ulega umorzeniu. Konsekwencją tego rozstrzygnięcia, jest nadanie decyzji wydanej dnia 30 października 1998 r. przez organ I instancji, charakteru decyzji ostatecznej mimo dopuszczalnego prawem odwołania, według stanu prawnego w dacie jej wydania. Stanowiska tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Nadanie przepisowi art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r., nowego brzmienia z dniem 1 stycznia 1999 r. niewątpliwie wywierało ten skutek, iż każda wydana, poczynając od dnia 1 stycznia 1999 r., decyzja organu administracji publicznej w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego, stawała się ostateczna, a zatem nie służyło od niej odwołanie do organu wyższego stopnia. Zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność, która w zestawieniu z rodzajem rozstrzygnięć jakie służą organowi odwoławczemu /art. 138 par. 1, 2 i 3 Kpa/, wskazuje, iż organ odwoławczy jest organem merytorycznie ponownie rozpatrującym sprawę. Oznacza to obowiązek stosowania przepisów obowiązujących w dacie podejmowania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Zasada bezpośredniego działania nowej ustawy na treść ukształtowanych stosunków administracyjnoprawnych i na przepisy administracyjnego postępowania, nie obejmuje swym zasięgiem jako reguły bezpośredniego działania ustawy ze skutkiem wstecznym, o ile skutek taki nie wynika z brzmienia nowej ustawy. Przepisy ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/, zmieniając niektóre przepisy ustawy Prawo wodne z 1974 r., a w tym brzmienie art. 38 ust. 1, poza przepisem art. 150 określającym datę wejścia w życie tej ustawy, a zatem datę, z którą następuje zmiana brzmienia przepisów, nie zawierają żadnych przepisów przejściowych. W szczególności ustawa ta nie zawiera żadnych uregulowań, które wydanym przed dniem wejścia w życie tej ustawy, decyzjom opartym na przepisie art. 38 ust. 1 w ówczesnym jego brzmieniu i zaskarżonym przysługującym przed dniem 1 stycznia 1999 r. od nich odwołaniem, odbierałyby charakter decyzji nie ostatecznych. Stanowisko prawne zaskarżonej decyzji w istocie jest akceptacją działania przepisu art. 38 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 1974 r., w brzmieniu nadanym mu od dnia 1 stycznia 1999 r., ze skutkiem wstecznym, gdyż przymiot decyzji ostatecznej uzyskują decyzje w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie, wydane przed tą datą i zaskarżone odwołaniem w czasie obowiązywania innego stanu prawnego. Zaskarżona decyzja zapadła pod rządem art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/. Przepis ten stanowi, iż Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej. Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wyprowadza się inną zasadę konstytucyjną - zakazu działania prawa wstecz, nie wynikającego wprost z przepisów ustawy. Podkreśla się, że przełamanie zakazu lex retro non agit wynikającego z art. 2 Konstytucji, musi być jasno wypowiedziane w samej ustawie, wynikać z jej brzmienia w sposób nie nasuwający żadnych wątpliwości. Przyjęcie wstecznego skutku działania przepisów nowej ustawy nie może być rezultatem wnioskowania czy domniemania /Por. E. Łętowska, Reżim prawny stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych na tle art. 250 Ordynacji podatkowej - wyd. Glosa 2002 nr 3 str. 2 tom 1/. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie podziela. Wykładnia nadająca przepisowi art. 38 ust. 1 ustawy Prawo wodne z dnia 24 października 1974 r. w brzmieniu ustalonym od dnia 1 stycznia 1999 r., moc wsteczną, co do charakteru - jako ostatecznej - decyzji wydanej przed tą datą, narusza zasadę niedziałania prawa wstecz przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP, w sytuacji gdy z brzmienia przepisów tej ustawy nie wynika by miała wywierać skutek względem decyzji wydanych w I instancji przed tą datą. Wykładnia taka stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Wojewoda był organem właściwym do rozpatrzenia przed dniem 1 stycznia 1999 r., odwołania od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego wydanej na podstawie art. 50 ustawy Prawo wodne z 1974 r. i pozostał nadal po dniu 1 stycznia 1999 r. organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej przed tą datą, stosownie do przepisu art. 96 ust. 1 pkt 3 lit. "a" ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./, w brzmieniu tego przepisu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji. Jedyna zmiana polegała na tym, że w miejsce właściwego do dnia 31 grudnia 1998 r. do rozpatrzenia odwołania Wojewody T., od dnia 1 stycznia 1999 r. właściwym stał się Wojewoda M. stosownie do przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa /Dz.U. nr 96 poz. 603 ze zm./. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.