II SA/Kr 926/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi A. B., J. B., A. K., I. K., K. K., S. K., T. K., M. L., A. S. i D. W. na uchwałę nr L/255/2005 Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 12 grudnia 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Modlniczka-1" postanawia: I. skargę odrzucić; II. zwrócić skarżącym A. B., J. B., A. K., I. K., K. K., S. K., T. K., M. L., A. S. i D. W. kwoty po 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu. A. B., J. B., A. K., I. K., K. K., S. K., T. K., M. L., A. S. i D. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Wielka Wieś nr L/255 z dnia 12 grudnia 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Modlniczka -1" obejmującego działki [...] i [...] w M.. Skarżący zarzucili naruszenie art 3 ust. 1, art. 4 ust. 3, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 14 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także art. 7 w związku z art. 77 kpa. Wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podali, że dnia 28 marca 2014 r. wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, lecz w dniu 29 kwietnia 2014 r. Rada odpowiedziała na wezwanie i nie podzieliła ich zarzutów. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w 1968 r. w M. na rzecz Skarbu Państwa wywłaszczono ponad 70 osób i powstały działki nr [...] i [...] o powierzchni ponad 30 ha, na których zlokalizowano część obiektu wojskowego [...]. W 2005 r. Starosta wygasił trwały zarząd MON w stosunku do działek nr [...] oraz [...] i nastąpiła zmiana przeznaczenia wywłaszczonego terenu. Wnioski do Starosty zaczęli składać byli właściciele bądź spadkobiercy o zwrot nieruchomości z powodu niezrealizowania celu wywłaszczenia. Skarżący jako spadkobiercy zwrócili się do Starosty o zwrot nieruchomości l. kat. [...] wywłaszczonej w 1968 r. Wniosek ten został złożony w dniu 7 października 2005 r., lecz Starosta nie uwzględnił wniosku skarżących oraz innych wniosków o zwrot i bez informowania poprzednich właścicieli decyzją ostateczną 10 października 2005 r. przekazał działkę Agencji Mienia Wojskowego w K.. Następnie Rada Gminy w Wielkiej Wsi w dniu 9 czerwca 2005 r. podjęła uchwałę o zamiarze kupna działek [...] i [...]. Zdaniem skarżących przekazanie działek przez Starostę na rzecz AMW nastąpiło po zmianie celu wywłaszczenia w celu zakupu ich przez Gminę W. i kolejnego odsprzedania, uniemożliwiając skarżącym zwrot nieruchomości. Skarżący podnieśli, że przed przekazaniem działki przez Starostę na rzecz AMW nie został uregulowany stan formalno - prawny i pomimo braku planów zagospodarowania, pozwoleń na budowę i innych dokumentów z 1968 r., Starosta orzekł, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a następnie po sprzedaży działek [...] i [...], dopiero w dniu 8 grudnia 2005 r. Starosta zwrócił się do Agencji Mienia Wojskowego w K. i Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. o odszukanie dokumentów w celu prawidłowego rozpatrzenia wniosków (dokumentów nie odnaleziono). W międzyczasie, w dniu 7 grudnia 2005 r., działka została sprzedana Gminie Wielka Wieś, a Rada Gminy w Wielkiej Wsi w dniu 12 grudnia 2005 r. podjęła uchwałę o przystąpieniu do planu zagospodarowania działek [...] i [...]. Skarżący podnieśli, że AMW, posiadając wiedzę o wniosku o zwrot, działki sprzedała ją bezprzetargowo Gminie Wielka Wieś na cele statutowe jako teren zamknięty, a następnie Gmina Wielka Wieś w 2007 r. sprzedała działki prywatnej firmie, która obecnie prowadzi budowę na działce nr [...]. Skarżący podali też, że w lipcu 2007 r., czyli przed sprzedażą działki prywatnemu podmiotowi, został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1968 r. Ponadto skarżący wskazali, że do dnia 22 grudnia 2005 r. kompleks wojskowy [...] był terenem zamkniętym i dopiero decyzją nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 listopada 2005 r. ten kompleks wojskowy (m. in. działki nr [...] i [...] w M.) przestał być terenem zamkniętym w dniu 22 grudnia 2005 r, tj. w dacie ogłoszenia ww. decyzji. Skoro zaś w dniu 12 grudnia 2005 r. działki nr [...] i [...] w M. były terenem zamkniętym, to Rada Gminy w Wielkiej Wsi nie była właściwym organem do podjęcia uchwały na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto przystąpienie do sporządzania planu zagospodarowania w dniu 12 grudnia 2005 r. miało miejsce w czasie prowadzenia przez Starostę postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości l. kat [...] wchodzącej w skład działki nr [...] i bez uregulowanego stanu prawnego działek. Zdaniem skarżących przystąpienie do sporządzania planu zagospodarowania działki nr [...] nastąpiło też z naruszeniem art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz było niezasadne z powodu braku ujęcia w studium zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...]. Skarżący podkreślili, że obecnie plany zagospodarowania uniemożliwiają im zwrot nieruchomości, zaś organ reprezentujący Skarb Państwa wyzbył się prawa własności tych nieruchomości w czasie trwania postępowania o zwrot, co godzi w zasadę demokratycznego Państwa prawa. Skarżący wskazali, że obecnie Starosta przyznał, iż zachodzą przesłanki zwrotu, ale przeszkodą w zwrocie jest brak władania Skarbu Państwa nad nieruchomością. W związku z tym Starosta nakazał wystąpić do sądu cywilnego o stwierdzenie nieważności sprzedaży działek nr [...] i [...], na których prowadzona jest budowa. Skarżący podkreślili, że budowa ta jest prowadzona na podstawie przystąpienia do planu zagospodarowania, co nastąpiło z naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ teren działek nr [...] i [...] był terenem zamkniętym i nie był ujęty w studium z 30 września 2002 r. Wójt, zdaniem skarżących nie dokonał analizy w zakresie uwzględniającym uwarunkowania wynikające ze stanu prawnego gruntów, naruszając art. 10 ust.1 pkt 8 ustawy. Dlatego też, zdaniem skarżących, uchwała nr XII/53/2007 z dnia 4 września 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania dla obszaru Modlniczka -1, oparta jest na uchwale Rady Gminy L/255/2005 r. z dnia 12 grudnia 2005 r., która to uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Skarżący opisali również działania, jakie podjęli celem przeciwdziałania sprzedaży w czasie trwania postępowania administracyjnego o zwrot i stwierdzenie prawidłowości wywłaszczenia w 1968 r. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wielka Wieś wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Zdaniem organu skarżący nie wskazali i nie udowodnili naruszenia ich interesu prawnego, gdyż nie są właścicielami działek nr [...] i [...] objętych ustaleniami zaskarżonej uchwały. Skarżący nie są również użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych ustaleniami ww. uchwały ani właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości sąsiednich objętych ustaleniami uchwały ani wreszcie osobami posiadającymi względem nieruchomości objętych ww. uchwałą lub też względem nieruchomości sąsiednich ograniczone prawa rzeczowe. Rada podkreśliła, że skarżący jedynie powołują się na swoje uprawnienia, mające wynikać z przepisów art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto z ostrożności Rada Gminy Wielka Wieś podniosła, że zarzuty podniesione przez skarżących nie z są zasadne. Zdaniem organu działki nr [...] i [...] w dniu 24 listopada 2005 r. utraciły charakter terenów zamkniętych na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] zmieniającej decyzję w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej. Natomiast Rada Gminy Wielka Wieś uchwałę nr L/255/2005 o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Modlniczka - 1" podjęła w dniu 12 grudnia 2005 r., czyli po wydaniu przez Ministra Obrony Narodowej opisanej wyżej decyzji. Wprawdzie decyzja MON, zgodnie z jej treścią opublikowaną w Dzienniku Urzędowym MON z dnia 22 grudnia 2005 r. (Dz. Urz. MON nr 22, póz. 207), weszła w życie z dniem ogłoszenia, tj. w dniu 22 grudnia 2005 r, jednakże, zdaniem organu, należy zwrócić uwagę na istotną w sprawie okoliczność, a mianowicie taką, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter intencyjny, co oznacza, że samo .podjęcie uchwały nie jest tożsame z podjęciem natychmiastowych działań, celem których jest sporządzenie planu. Z treści zaskarżonej uchwały wynika bowiem, iż ogranicza się ona tylko do wszczęcia procedury planistycznej i określenia terytorialnych granic zamierzonych działań planistycznych. Zatem pierwsze czynności związane ze sporządzeniem planu zostały podjęte dopiero po kilku miesiącach, a zatem bez wątpienia już po publikacji ww. decyzji MON w dzienniku urzędowym i po jej wejściu w życie. Organ powołał się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt: II OSK 2442/12. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada podniosła, że czynności poprzedzające podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego pozostają poza zakresem kontroli legalności postępowania w sprawie uchwalenia planu, gdyż nie sporządza się dokumentacji z ich przeprowadzenia i nie przedstawia wojewodzie. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada wyjaśniła, że z intencyjnego charakteru uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu wynika, iż uchwała ta nie rozstrzyga w żaden sposób o ustaleniach, jakie będą przyjęte w planie miejscowym. Nie można więc zakładać "z góry", że Gmina zacznie w sposób nielegalny prowadzić politykę przestrzenną w granicach terenów zamkniętych. Zdaniem Rady zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien być kierowany dopiero wobec uchwały o planie miejscowym. Ponadto Rada wskazała, że zarzuty dotyczące postępowań prowadzonych w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie mają wpływu na prawidłowość zaskarżonej uchwały. Na rozprawie skarżąca J. B. podtrzymała skargę i podała, że uchwała w przedmiocie planu miejscowego dla obszaru "Modlniczka -1" nie została zaskarżona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. art.). Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Wielka Wieś nr L/255 z dnia 12 grudnia 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Modlniczka -1", która nie jest aktem prawa miejscowego. Uchwała została podjęta na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, póz. 717 ze zm.), dalej w skrócie: u.p.z.p, zgodnie z którym, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu. Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje szczególnego trybu zaskarżania do sądu administracyjnego uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego dopuszczalność skargi na taką uchwałę oceniać należy na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, póz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie naruszone zostało uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy może więc na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnieść jedynie osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostało nią naruszone oraz jeśli przed złożeniem skargi wyczerpała przewidziany w tym przepisie tryb postępowania. Wezwanie do usunięcia naruszenia poprzedziło wniesienie niniejszej skargi, a zaskarżoną uchwałę w przedmiocie przystąpienia do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zaliczyć do uchwał podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej. Analizując jednak charakter prawny uchwały rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 14 ust. 1 u.p.z.p, Sąd uznał, że uchwała ta jest wyłącznie aktem kierownictwa wewnętrznego i wiąże wyłącznie wewnętrznie organy gminy w zakresie ustalonym jej treścią. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako akt kierownictwa wewnętrznego w stosunkach: organ stanowiący - organ wykonawczy gminy (rada gminy - wójt), tworzy tylko obowiązek i jednocześnie prawo wójta do podjęcia działań związanych z przygotowaniem projektu planu, uzyskaniem stosownych uzgodnień oraz jego przedstawieniem radzie gminy do uchwalenia. Podjęcie takiej uchwały ma na celu uruchomienie procedury planistycznej dla obszaru, którego będzie dotyczył przyszły plan. W konsekwencji uchwała taka sama w sobie nie tworzy oraz nie znosi (ogranicza) praw i obowiązków właścicieli nieruchomości objętych taką uchwałą, czy innych osób, a więc nie oddziałuje na zewnątrz. Natomiast podstawą zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów prawnych lub uprawnień wynikających ze wskazanego przepisu prawa materialnego. Trudno w ogóle wskazać interes prawny, który mógłby być naruszony taką uchwałą w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Interesu takiego nie wykazali także skarżący, którzy starają się o zwrot nieruchomości położonych na terenie, dla którego zaskarżoną uchwałą postanowiono jedynie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla obszaru "Modlniczka-1", którego granice przedstawiono w załączniku graficznym do uchwały, a której wykonanie powierzono wójtowi. Sam fakt podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu (która może zostać następnie zmieniona, czy w ogóle uchylona) nie ma wpływu ani na postępowanie o zwrot nieruchomości, ani na przeznaczenie tych nieruchomości w uchwalonym planie. Z kolei czynności, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.p.z.p pozostają poza zakresem kontroli legalności nawet w postępowaniu w sprawie uchwalenia planu. Czynności przygotowawcze poprzedzające podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ich zakres pozostają poza ww. kontrolą legalności postępowania w sprawie uchwalenia planu, gdyż nie sporządza się dokumentacji z ich przeprowadzenia i nie przedstawia się jej wojewodzie na podstawie art. 20 ust. 2 u.p.z.p. Przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1587) wymienia enumeratywnie składniki dokumentacji prac planistycznych. Nie ma w tym wykazie dokumentów obrazujących wykonanie czynności, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Stąd uznać należy, że sporządzenie analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowanie materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz ustalenie niezbędnego zakresu prac planistycznych to czynności materialnotechniczne, nieformalne, dla których brak obowiązku utrwalania na piśmie w ramach dokumentacji planistycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 81/13). Odnośnie zarzutu naruszenia art. 4 ust. 3 u.p.z.p, to podnieść należy, że przepis ten o treści "w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych" musi zostać uwzględniony przy sporządzaniu planu miejscowego, natomiast nie odnosi się do uchwały o przystąpieniu do jego sporządzania. Zdaniem Sądu, co do zasady brak jest podstaw prawnych do kontroli samej inicjatywy planistycznej podjętej przez radę gminy (z wyjątkiem uregulowanym w art. 14 ust. 7 u.p.z.p). Sąd podziela stanowisko, że skarga na uchwałę w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega odrzuceniu, a nie oddaleniu, skoro sam jej charakter przesądza, że nie może ona naruszyć interesu prawnego bądź uprawnienia (por. postanowienie NSA z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 1162/13), a zatem nie może wyczerpać przesłanki z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niedopuszczalność skargi natomiast oznacza, że Sąd nie może merytorycznie rozstrzygnąć sprawy, a czyli nie może odnieść się do zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto skarga J. B. została odrzucona na podstawie art. 220 § 1 i 3 p.p.s.a ze względu na uiszczenie wpisu od niej po upływie ustawowego terminu.