II SA/Kr 929/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda(spr.) Sędziowie: AWSA: Kazimierz Bandarzewski AWSA: Janusz Kasprzycki Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2008r. sprawy ze skargi M. P., E. P., A. Z. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].2006r. znak [...], powołując jako podstawę prawną art. 104 i 107 k.p.a., art.1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1, 2 i 3, art. 42 i art. 46 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, póz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 z późn. zm.) oraz art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, póz. 1591), na wniosek : D. B. , L. B., I. S., M. S. , Z. B. i M. B. z dnia [...] 2002r. , uzupełniony [...].2002r. i [...].2002r. - ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...],[...] obr[...] przy ul. [...] w [...] w granicach określonych w załączniku nr 1 do decyzji, polegającej na budowie budynku murowanego w zabudowie zwartej, podpiwniczonego do V kondygnacji nadziemnych - w tym dwie użytkowe w poddaszu, o powierzchni zabudowy ok. 330 m2, o powierzchni całkowitej ok.1700 m2, kubaturze ok. 5500 m2, a także realizacji urządzeń budowlanych w postaci przyłącza energetycznego, przyłącza kanalizacji sanitarnej do kanalizacji miejskiej, przyłącza wodociągowego do sieci miejskiej, przyłącza do kanalizacji deszczowej oraz zjazdu na działkę z istniejącej drogi publicznej wraz z rozbiórką istniejącego budynku. Uzasadniając powyższe podano, że działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym położone są w terenach zainwestowanych i posiadają dostęp do drogi publicznej. Powołał się na przeprowadzoną w celu ochrony interesów osób trzecich analizę terenową, a także na okoliczność, że teren inwestycji nie jest objęty obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego. Z uwagi na spełnienie warunków z art. 41 i 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, projekt decyzji przygotowano ponownie po utracie ważności (z dniem [...].2003r. ) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta. Właściciele działek sąsiadujących z inwestycją nie złożyli po utracie ważności planu żadnych wniosków w zakresie ochrony ich interesów. Wskazano dalej na pismo Wydziału Drogownictwa i Transportu, a także postanowienia uzgadniające inwestycję, wydane przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] oraz Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...]. Wyjaśniono, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym, w oparciu o ocenę warunków przestrzenno - architektonicznych w przedmiotowym terenie oraz o przepisy ustaw powołanych w uzasadnieniu decyzji ustaw. Inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, nie narusza także ustaleń dla obszaru chronionego krajobrazu, ani nie wymaga uzgodnień z art. 40 ust. 4 pkt 3- 5 i pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu [...].2005r. odbyła się rozprawa administracyjna stosownie do art. 44 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, podczas której strony wniosły uwagi odnośnie zabezpieczenia prawa do światła, bezpieczeństwa konstrukcji, miejsc postojowych i zabezpieczenia wjazdu na działce nr [...]. Powyższe uwagi zostały w decyzji uwzględnione. Postanowieniem z dnia [...]2006r. znak [...] Wojewoda [...] stwierdził zgodność z prawem przedstawionych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Od powyższej decyzji odwołania w terminie wnieśli: M. P., E. P. , A. Z. i E. K., a także [...] Bank [...]w [...]. M. P. , E. P. , A. Z. i E. K. zarzucali naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również naruszenie zasad postępowania, o jakich mowa w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. oraz naruszenie art. 94 § 1 i § 2, art. 95, art. 106 i art. 107 § 3 k.p.a. W oparciu o te zarzuty skarżący domagali się uchylenia decyzji i ponownego rozpatrzenia sprawy, uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie ustalenia kręgu stron, ustalenia zagrożeń dla sąsiednich budynków i ich lokatorów, zaś ewentualnie -przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że protokół rozprawy administracyjnej nie ujmował wniosków złożonych przez M. P. - współwłaścicielkę działki nr [...]. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele działek sąsiednich, a tymczasem organ odmówił stronie prawa do udziału w rozprawie w dniu [...].2005r. twierdząc, że zgodnie z ewidencją gruntów właścicielka nieruchomości sąsiedniej nosi nazwisko M. P. , a nie M. P. Nie uwzględnił też złożonych przez nią wniosków w zakresie ochrony jej interesów, których kosztem ma być realizowana inwestycja. W ten sposób doszło do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że nie budziło wątpliwości, jakie jest imię właścicielki wymienionej działki, albowiem na wcześniejszym etapie postępowania M. P. była zawiadamiana. Takie działanie pozbawiło stronę możliwości obrony jej słusznego interesu w istotnym momencie postępowania i stanowiło naruszenie art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Zarzucono dalej, że stronom nie przedstawiono projektu inwestycji, który byłby wykonany w sposób zabezpieczający ich dostęp do światła, cyrkulacji powietrza, nie dokonano również analizy nasłonecznienia ani nie przeanalizowano, czy nowopowstały budynek pogorszy warunki budynków, istniejących na działkach sąsiednich. Brak takiej analizy uniemożliwia także ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania, albowiem nie zbadano, czy i jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Zdaniem skarżących, decyzja błędnie podaje w pkt [...] numery działek sąsiednich, dla których obowiązuje zachowanie dopuszczalnych wartości hałasu w środowisku. W uzasadnieniu decyzji nie wskazano również, że inwestor uzyskał od Zarządu Miasta [...] akceptację skali i formy architektonicznej po zasięgnięciu opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Archtektonicznej, co m. in. stało się podstawą uchylenia postanowienia Zarządu Miasta [...] z dnia [...].2002r. Wprawdzie wymóg tej opinii wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przestał obowiązywać [...].2003r., niemniej jednak Komisja miała czuwać nad procesem inwestycyjnym w mieście, co wpływało na jego walory turystyczno - krajobrazowe i historyczne. Nadto, zgodnie z art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przedmiotowej sprawie należy stosować wymogi z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazali dalej, że w stanie faktycznym sprawy wątpliwości budzi możliwość realizacji inwestycji z uwzględnieniem stanowiska Wydziału Drogownictwa i Transportu Urzędu Miasta [...] w zakresie dostaw do lokali użytkowych, które mają być realizowane od zaplecza. Skala inwestycji wskazuje na utrudnienie możliwości realizacji zalecenia wjazdu dostawców od zaplecza, a to ze względu na rozmiary działki. W decyzji nie został również określony współczynnik miejsc parkingowych. Zarzucono również, że zgodnie z mapą załączoną do decyzji, budynki położone na sąsiadujących działkach są maksymalnie trzykondygnacyjne, a nie pięciokondygnacyjne, jak planowana inwestycja. Zastosowany w decyzji zapis o pięciu kondygnacjach, z których dwie użytkowe mogą znaleźć się na poddaszu, zawiera niezgodność z obowiązującymi przepisami w zakresie budownictwa, nie znającymi pojęcia "poddasze". Zdaniem skarżących w takim zapisie chodzi o ukrycie faktu, że projektowany budynek będzie wyższy od sąsiadujących o dwie kondygnacje. Zarzucono dodatkowo, że postanowienie Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...].2003r. nie zostało doręczone właścicielom działek nr [...] i nr [...] mimo, że orzeczenie to również ich dotyczy. Skarżący także nie uczestniczyli w tym etapie postępowania z przyczyn leżących po stronie organu. Postanowienie to zakłada, że istniejący na terenie inwestycji budynek jest przeznaczony do rozbiórki, podczas gdy uzgodnienie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], zezwalające na tę rozbiórkę, nosi znacznie późniejszą datę. W zakresie wykonania tego postanowienia Burmistrz Miasta [...] uznał, że wypełniony został warunek w postaci przedstawienia architektonicznego projektu budowlanego do akceptacji Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, co według treści wskazanego postanowienia stanowiło warunek uzgodnienia projektu decyzji. Według wiedzy skarżących budynek, posadowiony obecnie na działce nr [...]jest jednym z najstarszych budynków przy ul. [...]. Decyzja o jego rozbiórce i zastąpieniu nowym budynkiem godzi więc w interesy całej zbiorowości [...]i odwiedzających miasto turystów. [...] Bank [...] w [...] w swoim odwołaniu nie sformułował oczekiwań, co do sposobu zakończenia postępowania administracyjnego. Zarzucał przede wszystkim, że decyzja nie wyznacza dla części ulicy [...] linii zabudowy z dostosowaniem do istniejących budynków od strony wschodniej (wschodnio-północnej). Szerokość przeznaczonego do rozbiórki budynku oraz istniejącego budynku strony skarżącej wynosi w sumie 9,20m., a przewiduje się budowę o szerokości 14,80m. Wzniesienie takiego budynku na granicy działki, należącej do [...] Banku [...] spowodowałoby znaczne ograniczenie dostępu od podwórza dla światła dziennego i przepływu powietrza, co oznaczałoby znaczne obniżenie wartości eksploatacyjnej budynku Banku. Ponadto, w decyzji nie wspomniano o dotrzymaniu warunków wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W architektonicznej koncepcji budynku, stanowiącej integralną część decyzji, zaznaczono lokalizację jako przylegającą do budynku strony skarżącej (zwarta zabudowa), co może spowodować naruszenie stateczności obiektu już istniejącego. Budynek [...] Banku [...] o konstrukcji murowanej powstał w 192[...] r., jest podpiwniczony, a ławy, na których posadowione są fundamenty nie są żelbetowe, lecz murowane z kamienia. Sprawa wykonania robót posadowienia nowo wznoszonego obiektu, w sąsiedztwie budynku strony skarżącej, w którym prowadzona jest działalność komercyjna, wymaga specjalnego opracowania w projekcie. Należy opracować projekt technologii wykonywania robót oraz uwzględnić związany z tym wzrost nakładów finansowych. Po rozpatrzeniu powyższych odwołań, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z dnia [...] .2006r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.) oraz art. 41 ust. 1-2, art. 42 ust. 1, art. 44 ust. 1-2, art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, póz. 139 z późn. zm.) - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, stwierdzając następnie, że odwołania nie zawierają argumentacji i przesłanek, które mogłyby stanowić wystarczające uzasadnienie dla wzruszenia zaskarżonej decyzji. W tym zakresie za całkowicie bezzasadny uznano zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia oraz analizy urbanistycznej. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08. 2003r. dotyczy bowiem spraw wszczętych po dniu 11.07.2003r. również w zakresie obowiązku sporządzenia analizy. Wskazano dalej, że przedwczesne są obawy w kwestii naruszenia praw mieszkańców sąsiednich posesji w zakresie ograniczenia dopływu światła dziennego, zakłócenia cyrkulacji powietrza, możliwości korzystania z wody, energii elektrycznej i łączności. Zaskarżona decyzja zawiera ogólnie sformułowany warunek zabezpieczenia wszystkich interesów osób trzecich, który adresowany jest do fazy projektu budowlanego w kolejnym etapie przygotowania inwestycji. W kwestii dopływu światła dziennego do pomieszczeń na posesjach sąsiednich- akta zawierają stosowną analizę nasłonecznienia, sporządzoną w ramach koncepcji architektonicznej. Również zarzut zaprojektowania budynku o ilości kondygnacji, przewyższającej obiekty sąsiednie jest nieuzasadniony, albowiem nowoprojektowany budynek i tak będzie niższy od sąsiedniego, trzykondygnacyjnego. Za nieuprawnione uznano też zastrzeżenia w kwestii przyzwolenia na rozbiórkę starego budynku, skoro właściwy konserwator zabytków wyraził w tej sprawie opinię pozytywną. W aktach brak dowodów, że ten budynek znajduje się w rejestrze zabytków, a stwierdzenie, że jego rozbiórka godzi w interesy zbiorowości i turystów -jest przesadne. Jak wyjaśniono, akta sprawy nie potwierdzają zarzutu, jakoby M. P. nie była dopuszczona do rozprawy administracyjnej, albowiem została o niej prawidłowo zawiadomiona. Protokół istotnie nie zawiera żadnych jej wniosków, ale jednocześnie nie ma żadnych dowodów, że wnioski takie były składane. Organ odwoławczy przyznał rację skarżącym o tyle, że w decyzji błędnie wymieniono działki nr [...] i [...], co jednak - jako oczywista omyłka - może zostać sprostowane. Uchybienie to pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ projektowany budynek nie jest zaliczony do inwestycji, mogących znacząco wpływać na środowisko i nie stwarza zagrożenia akustycznego. W kwestii obsługi komunikacyjnej zaznaczono, że projektowana inwestycja została uzgodniona z zarządcą drogi w odpowiednim trybie, a ten dopuścił wjazd dla stałych mieszkańców i zaopatrzenia na ustalonych dla konkretnej drogi publicznej zasadach, natomiast wielkość i położenie działki wyklucza - podobnie jak dla zdecydowanej większości obiektów usługowo-handlowych przy ul. [...] -urządzenie parkingów i dopuszczenie dojazdu dla klientów. Odnośnie niedoręczenia wszystkim stronom postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...], zapadłego w postępowaniu incydentalnym podano, że akta sprawy istotnie wskazują, że nie zostało ono doręczone współwłaścicielom działki nr [...] i [...]. Należy jednakże mieć na uwadze, że w sprawie nastąpiło ponowne uzgodnienie przez ten organ postanowieniem z dnia [...].2005r., które zostało doręczone wszystkim stronom. Jako domniemanie nie oparte na istotnych przesłankach oceniono wywody odwołań w kwestii obniżenia wartości nieruchomości. Odnośnie zarzutów, podniesionych w odwołaniu [...] Banku [...] wskazano, że zastrzeżenia co do pogorszenia warunków użytkowych uznać należy za przedwczesne i oparte na domniemaniach. Jest oczywiste, że projekt budowlany obiektu musi spełniać wszystkie wymagania wynikające z przepisów odrębnych, w tym również wymagania konstrukcyjne, w zakresie bezpieczeństwa budowli. Obowiązek taki ustalają warunki określone w zaskarżonej decyzji. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z dnia [...].2006r. znak [...] M. P. , E. P. , A. Z. i E. K. zarzucali naruszenie art. 77 k.p.a., domagając się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ponownego przeprowadzenia postępowania - także co do rozprawy administracyjnej, oraz wydania decyzji uwzględniającej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego , w tym art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadniając powyższe podnosili, że zaskarżona decyzja narusza ich interes prawny jako współwłaścicieli działek sąsiadujących z nieruchomością. Podtrzymali zarzuty wyrażone w odwołaniu, a dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zarzucali również, że ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do wysokości planowanego budynku są niejasne, nie wskazano bowiem podstawy podnoszonych twierdzeń, co narusza art. 107 k.p.a. Zdaniem skarżących nieprawidłowe i niezgodne z prawem jest także poprzestanie na uzgodnieniu z zarządcą drogi, które pochodzi z [...] 2003r., podczas gdy stan faktyczny w zakresie komunikacji uległ zmianie w okresie ostatnich [...] lat. W 2003r. zarządca drogi wskazał na konieczność dostaw od zaplecza, co wobec powierzchni działki w porównaniu z powierzchnią zabudowy budzi poważne wątpliwości. Skarżący wskazywali , że wobec obowiązku stosowania ustawy z dnia 7.07.1994r. pozostaje aktualny wymóg posiadania opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera żadnej wzmianki w tej sprawie, nie wskazano także, dlaczego brak jest opinii. Zarzucali też, że organ odwoławczy nie uwzględniając zastrzeżeń co do naruszenia art. 106 i art. 107 § 3 k.p.a. nie uzasadnia swojego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając powyższe wskazywało, że z uwagi na treść art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie można zgodzić się z zarzutem iż skarżona decyzja pierwszej instancji narusza prawo własności i uprawnienia osób trzecich. Podkreślało niemożność szczegółowego odniesienia się do twierdzeń o naruszeniu przepisy administracyjnej tam, gdzie nie sformułowano istoty podnoszonego zarzutu, natomiast w odniesieniu do rzekomego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. wskazywało, że decyzje obu instancji posiadają wystarczające uzasadnienie prawne i faktyczne. Za niezasadne uznawało wątpliwości skarżących co do zawartego w decyzji stwierdzenia, że wysokość projektowanego budynku na działce nr [...] i [...] w obr. [...] będzie niższa, niż sąsiadujący ( 3 - kondygnacyjny ) budynek na działce [...] (ul. [...]), skoro widać to wyraźnie na aksonometrycznych rozwinięciach pierzei w załączonej do decyzji koncepcji. Za bezzasadny uznawało też zarzut braku opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno -Architektonicznej. Jak wyjaśniało, akta sprawy dowodzą, że koncepcja architektoniczna była przedmiotem oceny Komisji, a stosowne stanowisko komisji zostało organowi przekazane. W kwestii braku aktualności uzgodnienia z zarządcą dróg gminnych dokonanego [...].2003r.wskazywało, że akta sprawy nie potwierdzają zmiany stanu faktycznego. Jest on niezmienny od czasu, kiedy ul. [...] została wyłączona z ruchu i polega na tym, że dostawa może odbywać się od zaplecza, a dojazd dla stałych mieszkańców wyłącznie na podstawie identyfikatorów. Kwestię dojazdu reguluje pkt 7 w Rozdz. IV warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem ul. [...] jest drogą publiczną. Odnośnie żądania przeprowadzenia ponownej rozprawy administracyjnej wyjaśniało, że rozprawa odbyła się w dniu [...].2005r. z udziałem przedstawicieli skarżących – E. K. i E. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, póz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną niezależnie od podnoszonych w niej zarzutów, których rozważanie przy wystąpieniu innych istotnych uchybień w stanie faktycznym sprawy jest przedwczesne i bezprzedmiotowe. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 1999r. Nr 15, póz. 139 z późniejszymi zmianami - dalej w skrócie u.z.p.), której art. 41 ust. 1 u.z.p. stanowił, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. Zgodnie z art. 41 ust. 2 u.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie: 1) granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu; 2) funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu; 3) zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów; 4) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Z art. 63 § 3 k.p.a. wynikał obowiązek podpisania wniosku przez składającą go osobę, zaś o ile strona nie działała osobiści, lecz przez pełnomocnika, stosowne pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu ( art. 32 k.p.a. w zw. z art. 33 § 2 k.p.a.). Inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie wniosek z dnia [...] 2002r. ( datowany [...].2002r. ) wskazuje jako wnioskodawców pięć osób : D. B. , L. B. , I. S. , M. S. i Z. B. Wniosek ten został podpisany - a raczej nieczytelnie parafowany, jedynie przez trzy osoby, bez złożenie pełnomocnictw do działania w imieniu pozostałych wnioskodawców tam , gdzie przy podpisie mowa jest o działaniu z upoważnienia. Takich pełnomocnictw pomimo wynikającego z art. 33 § 2 k.p.a. obowiązku wykazania umocowania przez pełnomocnika nie żądano w trybie art. 64 §2 k.p.a. Stosowne dokumenty nie zostały złożone do akt sprawy w toku postępowania, faktu udzielenia pełnomocnictwa do złożenia wniosku nie odnotowano też w żadnym protokole lub notatce urzędowej, jak również pominięto kwestie identyfikacji osób podpisujących nieczytelnie wniosek. Wbrew wymogom z art. 41 ust. pkt 1 u.z.p. do wniosku nie dołączono kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku - kopii mapy ewidencyjnej, na których należało przedstawić granice terenu objętego wnioskiem. Zgodnie z istotną w stanie faktycznym sprawy treścią przedmiotowego wniosku co do lokalizacji, charakterystyki i parametrów inwestycji, zawierał on żądanie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach [...],[...] i [...] obr. [...] w [...] dla mieszkalno-usługowego mającego powstać po rozbiórce dotąd istniejącego budynku, o ilości kondygnacji bez piwnic i poddaszy - 4, ilości kondygnacji w kubaturze dachu - 2, ze wskazaniem powierzchni zabudowy - ok. 330 m2, powierzchni całkowitej - ok. 1700 m2, kubatury - ok. 5500 m2, powierzchni działki 509 m2, powierzchni dojść i dojazdów - ok. 170 m2, bez miejsc parkingowych lub garażowych, nawierzchni trawiastej. We wniosku podano zapotrzebowanie na wodę, energię elektryczną, wskazano jako rodzaj czynnika grzewczego gaz, zaś sposób odprowadzenia ścieków - do istniejącej sieci. Nie określono w nim jednak kwestii związanych z dostępem do drogi publicznej, czy też istnieniem albo budową infrastruktury technicznej w zakresie przyłączy wodociągowego, kanalizacyjnego, elektrycznego i gazowego. Wyżej wskazany wniosek został zmieniony pismem z dnia [...] 2002r., złożonym z upoważnienia wnioskodawców jako inwestorów przez mgr inż. arch. R. R. W powyższym piśmie jako teren inwestycji z uwagi na przyłącza wskazano dodatkowo działki nr [...], nr [...] i [...]. Zwrócono się o uzupełnienie w razie potrzeby wzizt co do rodzaju projektowanej inwestycji o przyłącza, natomiast niezawieranie w niej warunku zapewnienia miejsc parkingowych dla obiektu oraz zachowania powierzchni biologicznie czynnej, podając przyczyny uzasadniające odstąpienie od wprowadzenia takich wymogów. Załącznik do powyższego pisma miał stanowić jeden egzemplarz koncepcji architektonicznej, której brak przy nim w akt sprawy. Sporządzona we [...] 2002r. przez projektantów mgr inż. arch. R. R. i mgr inż. arch. A. R. koncepcja architektoniczna budynku mieszkalno usługowego w [...] na działkach nr [...],[...], nr [...][...], nr [...], nr [...] przy ul. [...] stanowi wielostronicowe opracowanie zamieszczone w całości i fragmentami, w oryginałach i kserokopiach, w innej części akt sprawy , zaś jak wynika z jego tekstu nowopowstały budynek ma mieć 5 kondygnacji naziemnych - w tym 2 w kubaturze dachu. Na mapach zaznaczono przyłącza: wodociągowy, kanalizacyjny, elektryczny i kanalizację ściekową - bez wyjaśnienia kwestii przyłącza gzowego. Zmieniono w relacji wniosku z dnia [...].2002r. charakterystyczne parametry inwestycji co do powierzchni zabudowy -396,16 m2, powierzchni całkowitej - 1975 m2, kubatury- ok. 6950 m2. Nieco inne parametry techniczne podano w złożonej do akt sprawy koncepcji architektonicznej budynku mieszkalno - usługowego w [...] na działkach nr [...],[...] przy ul. [...] , sporządzonej przez projektantów mgr inż. arch. R. R. i mgr inż. arch. A. R. w [...] 2003 r, gdzie powierzchnię zabudowy określono na 382,50 m2, powierzchnię całkowitą na 1950 m2, a kubaturę na 6850 m2. Pismem z dnia [...].2005r. uzupełniającym wniosek o ustalenie warunków zabudowy, mgr inż. arch. R. R. zwrócił się w imieniu inwestorów o zaznaczenie w treści decyzji, że lokalizacja projektowanego budynku przewidziana jest na działkach nr [...] i [...] obr. [...] a na działce nr [...] planuje się drogę dojazdową i dojście. Do żadnego z pism złożonych w imieniu inwestorów przez mgr inż. arch. R. R. nie dołączono pełnomocnictw, których nie żądano też w trybie art. 64 §2 k.p.a. Stosowne dokumenty nie zostały złożone do akt sprawy w toku postępowania, zaś faktu udzielenia pełnomocnictw do zmiany żądania oraz uzupełnienia wniosku nie odnotowano też w żadnym protokole lub notatce urzędowej. W dniu [...].2005r. wnioskodawca Z. B. zgłosił sprzeciw co do umieszczenia w decyzji wzizt zapisu o konieczności prowadzenia dalszych prac na podstawie złożonej do wniosku koncepcji architektonicznej - co stwierdzono notatką urzędowa sporządzoną przez organ pierwszej instancji. Ponadto wszyscy wnioskodawcy w podpisanym osobiście piśmie z dnia [...].2005r. oświadczyli, że wyrażają zgodę na ustalenia przedstawione na rozprawie dnia [...].2005r., jak również wnoszą o umieszczenie w decyzji zapisu o konieczności wprowadzenia pewnych zmian do koncepcji architektonicznej wynikających z uwag właścicieli sąsiednich działek oraz spełnienia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Powołane pismo i uprzednio wyrażone stanowisko wnioskodawcy Z. B. nie spotkało się z żadna reakcją organu pierwszej instancji mimo, że wezwaniu z dnia [...] 2005r. informowano pozostałych wnioskodawców w związku z zastrzeżeniami zgłoszonymi przez Z. B. że rezygnacja z załączonej do wniosku koncepcji będzie traktowana jak cofnięcie wniosku, a to spowoduje zmianę trybu postępowania. Pomimo takiego pouczenia oraz treści pisma z dnia [...] 2005r.ani nie wezwano wyżej wymienionych do jednoznacznego sprecyzowania żądania wniosku, ani też nie zrealizowano zapowiedzi umorzenia postępowania, zaś zanegowana przez wnioskodawców koncepcja architektoniczna sporządzona przez projektantów mgr inż. arch. R. R. i mgr inż. arch. A. R. w [...] 2003r. stanowi załącznik do decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].2006r. znak [...]. W kwestii niewłaściwej reprezentacji stron należy też zwrócić uwagę na fakt, że pomimo złożenia do akt sprawy na rozprawie w dniu [...].2005r. pełnomocnictw udzielonych Z. S. przez M. S. oraz I. S., które zawierają umocowanie do reprezentowania wyżej wymienionych w przedmiotowym postępowaniu, pełnomocnik o dalszych czynnościach nie był zawiadamiany. Protokół tej rozprawy , jak również złożone wówczas dokumenty nie potwierdzają umocowania do działania w sprawie M.S. - jako pełnomocnika A. B. , a także M. B. - jako pełnomocnika D. B. Wyżej wskazane uchybienia przepisom postępowania mają ten skutek, że przed wydaniem decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].2006r. znak [...] nie wyjaśniono w sposób umożliwiający orzekanie kwestii podmiotowych związanych ze skutecznością złożeniem wniosku z dnia [...].2002r. przez osoby, które nie podpisały pisma inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie, oraz skuteczności wszelkich zmian pierwotnego żądania dokonywanych przez działającego bez pełnomocnictwa inż. arch. R. R., które wyznaczają przedmiot postępowania. W opisanej sytuacji nie tylko nie jest możliwe prawidłowe ustalenie kręgu wnioskodawców, treści zgłoszonego przez inwestorów ostatecznie żądania, ale także stwierdzenie ich woli kontynuacji postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji na dotychczasowych zasadach pomimo wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn zm. ), utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady gminy [...] nr [...] z dnia [...].1994r. ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], póz. [...] ) oraz obowiązywania zupełnie nowych rozwiązań zawartych w ustawie z dnia 7.07. 1994r. Prawo budowlane po wejściu w życie zmian dokonanych w szczególności ustawą z dnia 27.03.2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, póz. 717 ) i ustawą z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane Dz. U. Nr 93, póz. 888 ), które to ustawy mają również istotne znaczenie dla przyszłej możliwości realizacji uprawnień płynących z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych po wejściu w życie ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie poprzednio obowiązującej regulacji. Zważyć należy także, że sygnalizując słusznie w wezwaniu z dnia [...].2005r. konieczność stosowania innego " trybu " w przypadku zmiany żądania wniosku organ pierwszej instancji wbrew obowiązkom z art. 9 k.p.a. nie poinformował jednakże należycie i wyczerpującego stron o okolicznościach faktycznych oraz prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czuwając, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa , a także nie udzielił im w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Narusza prawo wprowadzenie jako elementu decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].2006r. znak [...] załącznika w postaci koncepcji architektonicznej budynku mieszkalno - usługowego w [...] na działkach nr [...],[...] przy ul. [...], sporządzonej przez projektantów mgr inż. arch. R. R. i mgr inż. arch. A. R. w [...]2003r. Powodem takiej oceny jest nie tylko fakt, że powyższe nastąpiło wbrew żądaniu wnioskodawców, ale również okoliczność braku podstaw prawnych do wydania decyzji we wskazanej wyżej formie. Wymogi jakie powinna spełniać każda decyzja określał w toku niniejszego postępowania administracyjnego art. 107 k.p.a. Przepis ten stanowił w § 1, że " Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W paragrafie 2 określono bliżej wymogi decyzji w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, w § 3 - § 5 przesłanki i zasady odstąpienia od sporządzenia uzasadnienia , zaś jak wynika z § 2 - przepisy szczególne mogły określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Takim przepisem szczególnym był art. 42 ust. 1-2 u.z.p., który stanowił w ust. 1, że " Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji. Ustęp 2 tego artykułu odnosił się do inwestycji liniowych. Jak wynika z powołanych wyżej przepisów żaden z nich - albo inny stosowany na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie przewidywał jako elementów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu koncepcji architektonicznej planowanego obiektu budowlanego. Ponadto , zgodnie z treścią art. 47 u.z.p. " Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. " Włączenie do decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].2006r. znak [...] załącznika w postaci zawierającej szereg szczegółowych rozwiązań projektowych koncepcji architektonicznej budynku mieszkalno - usługowego wraz z przyłączami skutkuje zatem niedopuszczalnym, dalej idącym niż wynikające z przepisów związaniem inwestorów oraz organu orzekającego w sprawach zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Decyzja organu pierwszej instancji narusza wymogi formalne określone w art. 107 § 3 k.p.a. także, z tej przyczyny, że nie zawiera ona wyjaśnienia uzasadniającego stosowanie w przedmiotowej sprawie poprzednio obowiązujących przepisów, także po utracie ważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z czym nie jest równoznaczne wskazanie na treść art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, póz. 717 z późn. zm.) . Wszystkich wyżej wskazanych uchybienia przepisom prawa, które prawa mają istotny wpływ na wynik sprawy nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydając z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a decyzję z dnia [...] 2006r. znak [...], utrzymującą w mocy wadliwą decyzje organu pierwszej instancji bez ich wyeliminowania, w tym również bez jakichkolwiek korekty związanej z błędnym wskazaniem w ustalonych tą decyzją warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ( pkt II. 12 ) działek nr [...] i nr [...] jako terenu sąsiedniej zabudowy. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c " p.p.s.a., przy odstąpieniu dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola, do której nawiązują zarzuty skargi, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981 r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, póz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 "c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Skarżący pomimo stosownego pouczenia nie składali wniosku zasądzenie na ich rzecz zwroty kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.