II SA/Kr 929/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 9 lutego 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r. poz. 647 ze zm.) oraz art. 104 kpa - po rozpatrzeniu wniosku: A. S. - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa sześciu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami wbudowanymi z infrastrukturą techniczną (budowa sieci wodociągowej) oraz komunikacyjną w postaci dojść i dojazdów oraz budową zjazdu na działkach nr [...],[...],[...] obr. [...] przy ul. J. [...] w K". W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że teren objęty wnioskiem nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wyjaśnił, że wyznaczył wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczył, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prezydent wskazał, że wyznaczył granice obszaru analizowanego jako trzykrotną szerokość frontu działki, a następnie stwierdził, iż tak wyznaczony teren obejmuje obszar o cechach charakterystycznych dla tej części miasta. Na podstawie analizy architektoniczno - urbanistycznej organ stwierdził, że działki, na których planowana jest przedmiotowa inwestycja kubaturowa, położone są w obszarze słabo zainwestowanym, o niskiej intensywności zabudowy, na terenach podmiejskich, wykorzystywanych głównie rolniczo. Teren inwestycji położony jest na skraju pasa zabudowy dostępnej z odmiennej drogi publicznej (ul. P.), jest niezabudowany i nieogrodzony, otaczają go pola uprawne i nieużytki. Prezydent stwierdził, że w obszarze analizowanym nie występuje działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej tj.: ul. B., zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego, w ocenie organu I instancji, usytuowanie planowanej zabudowy na terenie wskazanym we wniosku, przy braku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, spowodowałoby zakłócenie harmonii zastanego układu urbanistycznego i zastanych relacji przestrzennych i funkcjonalnych istniejącej zabudowy. Ponadto nie stanowiłoby wkomponowania nowej zabudowy w istniejący układ zgodnie z zasadami ładu przestrzennego, a więc mogłoby stanowić jego naruszenie. W konsekwencji Prezydent uznał, że planowana zabudowa nie spełnia wymagań ładu przestrzennego nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny oraz nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dopuszczenie planowanej zabudowy w miejscu wskazanym we wniosku stałoby w sprzeczności z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy. Prezydent podkreślił, że przeprowadzona analiza wykazała, że planowana zabudowa może spowodować naruszenie zasad kształtowania ładu przestrzennego badanego rejonu miasta K. Odwołanie od powyżej decyzji złożył A. S., podnosząc, że osoba sporządzająca analizę architektoniczno - urbanistyczną określiła teren poddany analizie w sposób minimalny, natomiast w przypadku jego niewielkiego rozszerzenia, ustalenia organu mogłyby być zupełnie inne. Odwołujący się wskazała, że na działce nr [...], położonej na wschód od działek nr [...] i [...], znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, a działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej od strony północnej, tj. od ulicy B., czyli tak jak działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Odwołujący się podkreślił też, że, odległość pomiędzy tymi działkami wynosi zaledwie ok. 90 m i dlatego nieduża odległość w połączeniu z gabarytem zabudowy (dom - parter i piętro, dwa budynki inwentarskie - garaże), budynków na działce nr [...] sprawiają, że projektowana zabudowa (budynki jednorodzinne) nawiązałyby estetyczną i zharmonizowaną relację z okoliczną zabudową. Ponadto odwołujący się podał, że otwarcie widokowe na skrzyżowaniu ul. B. i ul. P. ukazuje w polu widzenia nie tylko zabudowę działki nr [...], ale także budynki na dz. nr [...] o numerze [...] oraz zabudowę na działce nr [...]. Do odwołania załączono kserokopię mapy z zaznaczonym obszarem, który, zdaniem odwołującego się, powinien zostać poddany analizie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 8 czerwca 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 77 i art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wyjaśniło, że odwołanie zasługiwało na uwzględnienie, lecz nie z powodów wskazanych przez odwołującego się. Kolegium stwierdziło, że akta sprawy nie zawierają zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji organu I instancji i pomimo wezwania organu I instancji organ ten każdorazowo stwierdzał, iż materiał dowodowy jest kompletny, a wszystkie zwrotne potwierdzenia odbioru zostały przez operatora pocztowego dostarczone do organu, na dowód czego przedłożono wydruk z urzędowego systemu informatycznego obsługi dystrybucji poczty. W ocenie Kolegium wyjaśnienia te nie pokrywały się z materiałem dowodowym, gdyż akta sprawy zostały ponumerowane i z numeracji tej nie wynikało, by akta te posiadały braki, ani też by załączono do nich zwrotki. Dlatego Kolegium stanęło na stanowisku, że decyzja organu I instancji winna zostać uchylona, bowiem brak było niewątpliwego stwierdzenia, iż wszystkie strony postępowania w sposób prawidłowy ją otrzymały. To zaś sprawiało, że koniecznym było ponowne skierowanie decyzji przez organu I instancji do stron postępowania. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że nie było podstaw do kwestionowania ustaleń dokonanych przez osobę sporządzającą analizę architektoniczno – urbanistyczną, w tym do rozszerzenia obszaru analizowanego. Skargę na decyzję SKO w K. wniósł A. S., zarzucając jej: 1) naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 2 i 3 kpa polegające w szczególności na: a) niedostatecznym wyjaśnieniu tego, dlaczego Kolegium uznało, iż brak było podstaw do kwestionowania ustaleń zawartych w analizie architektoniczno –urbanistycznej; b) niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy w szczególności nieuwzględnienie tego, iż w najbliższej okolicy (szerszym obszarze analizowanym) zostały wydane decyzje ustalające warunki zabudowy i powstają nowe budynki; c) braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez dowolne przyjęcie w danym obszarze analizy architektoniczno -urbanistycznej i wydawanie odmiennych decyzji; d) braku odniesienia do dokonanego przez Gminę K. w obszarze analizowanym częściowego scalenia i podziału nieruchomości, oraz odniesienia się, co do celowości takiego postępowania gminy; 2) brak zrozumienia oraz rzeczowego odniesienia do orzeczeń sądów w sprawie definicji "działki sąsiedniej" oraz "obszaru analizowanego"; 3) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy pomimo braku przesłanek negatywnych do takiego ustalenia. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zarzutów podniesionych w skardze, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący podniósł, że dla innych działek w tym obszarze organ wydaje decyzje wz i pozwolenia na budowę. Przedstawił pisma Prezydenta Miasta K. z dnia 20 października 2015 r. (k. [...],[...] akt sadowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga podlega oddaleniu. Po ustaleniu przez SKO w K., że w aktach administracyjnych brak jest dowodów doręczenia stronom decyzji organu I instancji, organ odwoławczy był zobowiązany do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K.. Takie bowiem uchybienie proceduralne nie mogło być usunięte na etapie postępowania odwoławczego, a więc dla jego usunięcia konieczne było wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta K. Pobieżne rozpoznanie przez Kolegium odwołania i brak wnikliwej, ponownej oceny sporządzonej w sprawie analizy nie miały zatem istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. W tym zakresie zaskarżona decyzja jest prawidłowa i z przedstawionych wyżej względów Sąd oddalił skargę. Jednakże z uwagi na treść art. 153 ppsa oraz zarzuty skargi wskazujące na wady sporządzonej przez organy analizy architektoniczno - urbanistycznej Sąd orzekający w niniejszej sprawie za konieczne uznał ustosunkowanie się do stanowiska SKO w K. w zakresie, w którym organ ten uznał za prawidłowe ustalenia dokonane w analizie architektoniczno – urbanistycznej. Z powołanego przepisu wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Zatem oddalenie skargi bez ustosunkowania się przez Sąd do dokonanej przez organy oceny analizy architektoniczno – urbanistycznej, mogłoby prowadzić do nieuzasadnionego wniosku, iż Sąd zaakceptował stanowisko organów również w tej kwestii. To zaś mogłoby prowadzić do powoływania się przez te organy w dalszym postępowaniu na związanie oceną prawną wyrażoną przez Sąd. Dlatego też należy podkreślić, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska organów, z którego wynika, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo. Nie ulega wątpliwości, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, co wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Wyjaśnić trzeba też, że o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i o ewentualnym powiększeniu tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak: istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach, objęcie obszarem analizy całych działek, a nie ich części. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania ładu przestrzennego, a przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1936/13). Podkreślić trzeba też, że organ planistyczny, kierując się celami planowania – w głównej mierze ładem przestrzennym, powinien uwzględnić całe otoczenie działki budowlanej, które to otoczenie tworzy. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, stwierdzić należy, że organy winny ponownie rozważyć, czy wyznaczenie granic obszaru analizowanego w minimalnym dopuszczalnym rozmiarze było uzasadnione. W szczególności organy winny wziąć pod uwagę, że teren planowanej inwestycji (działki nr 278, 279 i 345) tworzy wielobok zbliżony do prostokąta, którego front jest kilkakrotnie krótszy od jego boków. Dlatego rozważyć należałoby, czy granice obszaru analizowanego nie powinny zostać wyznaczone z uwzględnieniem charakterystycznych rozmiarów terenu planowanej inwestycji. W ocenie Sądu nie tylko ten czynnik wskazuje na zasadność rozszerzenia obszaru analizowanego, lecz także fakt, że tereny otaczające działki inwestora charakteryzują się rozproszoną zabudową, a więc zwiększenie obszaru analizowanego pozwoliłoby organom prowadzącym postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na skonfrontowanie planowanej przez skarżącego inwestycji z zabudową istniejącą na większym obszarze, a tym samym organy mogłyby ocenić, czy planowana inwestycja pasuje do istniejącego w okolicy ładu przestrzennego czy też pozostaje z nim w sprzeczności. Organy winny również uwzględnić, ustosunkowując się w ten sposób także do twierdzeń skarżącego, że dla nieruchomości położonych w sąsiedztwie działek inwestora, jak wynika z pism Prezydenta Miasta K. z dnia 20 października 2015 r., zostały wydane decyzje ustalające warunki zabudowy oraz pozwolenia na budowę. Analiza tych decyzji pozwoli również na ocenę kierunku kształtowania ładu przestrzennego w ww. obszarze. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy organ i instancji winien zatem, oprócz usunięcia uchybień proceduralnych wskazanych przez SKO w K., uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię przepisów dotyczących wyznaczania granic obszaru analizowanego. Ponadto zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym kwestii kontynuacji funkcji oraz dobrego sąsiedztwa przyjmuje się, że kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Dlatego przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią pogodzić. Natomiast w przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, należy te wątpliwości rozstrzygać, mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (tak NSA w wyroku z 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2710/13). Z przedstawionych wyżej względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.