II SA/Kr 93/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi E. R. i P. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Starosta decyzją nr [...] z dnia [...] r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust.1 i 2, art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), oraz na podstawie art.104 kpa, zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla inwestorów J. C., W. K. i M. L. dla inwestycji - budowa dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji, co, gazu, energii elektrycznej, kanalizacji sanitarnej, budowa zjazdu - na działach nr [...], [...] w S. W uzasadnieniu Starosta podał, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. Działka nr [...] położona jest w terenie o symbolu planu [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a planowana inwestycja mieści się w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartej w art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego. Ponadto lokalizację budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej uznano za zgodną z warunkami określonymi w § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2, w związku z art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3, ustawy z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo budowlane (Dz. U z 2006r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania K. M. oraz E. i P. R., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji Organ odwoławczy uznał m.in., że projektowana inwestycja nie odpowiada określeniu: budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej w rozumieniu obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane, gdyż stykające się ze sobą segmenty są konstrukcyjnie związane wspólnym fundamentem. Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy zobowiązuje się organ I instancji do powtórnego rozważenia, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2006r., a szczególnie wymagania dla obszaru oznaczonego symbolem "[...]", czyli terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta decyzją nr [...] z dnia [...] 2007 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 i 2, art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art.104 kpa, zatwierdził przedmiotowy projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu Starosta ponownie uznał, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. oraz warunkami określonymi w § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty wnieśli K. M. oraz E. i P. R. W obydwu skargach podniesiono niezgodność planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w miejscu zlokalizowania inwestycji przewiduje zabudowę jednorodzinną. Zdaniem skarżących wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zarzucono ponadto zbyt małą, niezgodną z planem, powierzchnię dla działki, na której mają być zlokalizowane budynki jednorodzinne, przywołanie w decyzji nieprawidłowej uchwały Rady Miejskiej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nieuregulowany przebieg granicy miedzy działkami objętymi inwestycją, a działką skarżących. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art.138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie i postępowanie wymaga uzupełnienia i wyjaśnienia sprawy w znacznym zakresie. Odnośnie projektu zagospodarowania działki Wojewoda wskazał, że, kserokopia mapy, na której wykonano ten projekt jest miejscami nieczytelna, a potwierdzenie jej zgodności z oryginałem nie może być dokonane przez projektanta projektu budowlanego, lecz przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia geodezyjne. Ponadto w części opisowej do projektu zagospodarowania znajduje się informacja, iż przekładka sieci wodociągowej przeniesiona jest do I etapu inwestycji. Etap ten musi być wykonany przed udzieleniem obecnego pozwolenia na budowę, bowiem budynki mają być zrealizowane w miejscu tej sieci. Z całości przedłożonego materiału dowodowego nie wynika, aby wodociąg został przełożony. Natomiast na projekcie zagospodarowania pokazano zarówno przebieg dotychczasowy jak i przebieg po przełożeniu. Budowa tej części sieci wodociągowej nie posiada uzgodnienia z zespołem uzgadniania dokumentacji projektowej, a wyjaśnienie tej kwestii jest niezbędne do oceny dopuszczalności inwestycji. Zastrzeżenia organu odwoławczego wzbudził również sposób przystosowania projektu przeznaczonego do wielokrotnego zastosowania. Na części rysunków projektu budowlanego wskazano, że adaptowano rysunki bez zmian, w sytuacji gdy zmiany zostały wprowadzone. Dotyczy to zarówno rysunków architektonicznych jak i części konstrukcyjnej odnoszącej się do wprowadzonej dylatacji w stopach fundamentowych. Brak jest numeracji stron i arkuszy stanowiących części projektu budowlanego oraz załączników do projektu budowlanego. Wyjaśnienia wymaga też wielkość szczeliny dylatacyjnej miedzy budynkami. Pokazana na rysunkach szczelina wynosi 2 cm, a ponieważ pokazana jest na rysunkach segmentów przylegających do siebie, wskazuje to, że szczelina ta między budynkami jest równa 4 cm. W takim przypadku wymiary pokazane na projekcie zagospodarowania stają się niespójne z wynikającymi z części architektoniczno - budowlanej. Odnośnie zarzutu naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz w zakresie zbliżenia do cieku wodnego, jak również zbyt małej, niezgodnej z planem, powierzchni dla działki, na której mają być zlokalizowane budynki jednorodzinne Wojewoda wyjaśnił, że jak wynika z planu działka nr [...] w S. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...]. Jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla którego przeznaczeniem podstawowym jest funkcja mieszkaniowa realizowana w zabudowie jednorodzinnej. Pod pojęciem zabudowy jednorodzinnej należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi (§ 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy więc uznać, że na powyższym terenie można realizować każdy rodzaj zabudowy jednorodzinnej w tym również budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej. Ponadto organ odwoławczy za niesłuszny uznał zarzut dotyczący zbyt małej powierzchni działki, bowiem wskazane w ustaleniach minimalne powierzchnie działek są wiążące przy podziałach działek dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zachowanie minimalnych odległości 15 m od linii brzegu dotyczy terenów wód płynących o oznaczeniu literowym [...], natomiast potok B., do którego przylega działka objęta inwestycją znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] (tereny zieleni urządzonej), który nie wprowadza ograniczeń w zakresie zabudowy w odniesieniu do wód znajdujących się na tym terenie. Odnośnie zastrzeżeń dotyczących przebiegu granic Wojewoda wskazał, że wznowienie granic miedzy działkami następuje na wniosek zainteresowanych i pozostaje poza kontrolą organów administracyjno-budowlanych w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Obowiązkiem organu jest ocena, czy pokazane odległości nie naruszają obowiązujących przepisów. Nie jest badany natomiast przebieg granic pokazany na tej mapie. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli E. i P. R., podnosząc zarzuty sprzeczności decyzji o pozwoleniu na budowę z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenia wymogów dotyczących minimalnych powierzchni działek dla działek dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz nierespektowania granic pomiędzy działkami przy udzielaniu pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Treść przytoczonego wyżej przepisu Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje na wymogi, jakie powinny być spełnione, aby mógł być zatwierdzony projekt budowlany oraz wydane pozwolenie na budowę. Prawidłowość postępowania organów administracji odnośnie każdego z tych wymogów podlega kontroli ze strony sądu administracyjnego, a w przedmiotowej sprawie zachodzą nieprawidłowości odnośnie kilku z nich. Jeżeli chodzi o zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy stwierdził, że wymóg ten został spełniony, jednak w ocenie Sądu jest to twierdzenie nieuprawnione. Należy zgodzić się, że inwestycja, dla której wydane zostało pozwolenie na budowę mieści się w definicji "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" zawartej w art. 3 ust. 2 a Prawa budowlanego, który to przepis za taki budynek uznaje również "budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych". Jeśli więc działka, na której ma być zrealizowana budowa dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej jest usytuowana w terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem "[...]", trzeba uznać, że co do ogólnych założeń projektowane budynki są zgodne z rodzajem zabudowy, który w tym rejonie przewiduje miejscowy plan. Jednakże tak ogólne porównanie postanowień miejscowego planu z założeniami projektu budowlanego nie jest wystarczające do stwierdzenia, czy zachodzi wymagana przez art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgodność projektu z miejscowym planem. Konieczne jest bowiem zbadanie wszystkich rozwiązań przyjętych w projekcie pod kątem ich zgodności z ustaleniami ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają postanowienia zawarte w §7 ust.5 pkt 3 i § 30 pkt 16 lit b miejscowego planu. Zgodnie z pierwszym z nich w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej realizację nowych podziałów na działki i nowych obiektów należy wykonywać zgodnie z zasadami określonymi w § 30, zgodnie z którym dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej minimalna powierzchnia działki wynosi 600 m2, minimalna szerokość działki dla budynku wolnostojącego wynosi 16 m, a w zabudowie bliźniaczej 14 m. Dopuszczalne jest również zmniejszenie o 20% tych parametrów ze względu na istniejące podziały, nieregularne kształty działki lub konfigurację terenu. Zgodnie z projektem zagospodarowania działki stanowiącym element dokumentacji projektowej powierzchnia działki, na której ma zostać wzniesiony przedmiotowy budynek wynosi 2364 m2. Skoro planowane jest zbudowanie na niej 10 domów, powierzchnia przypadająca na jeden dom wynosi 236,4 m2. Ponadto należy zwrócić uwagę, że wymiary całej działki wynoszą 80 m x 29 m. Zgodnie z postanowieniami miejscowego planu minimalna szerokość działki dla zabudowy bliźniaczej, nawet przy uwzględnieniu dopuszczalnego 20% zmniejszenia, powinna wynosić minimum 11,2 m. Tymczasem przy wymiarach działki wynoszących 80 m x 29 m, przy planowanych dziesięciu domach, na każdy dom przypada działka o szerokości ok. 8 m . Dlatego też Sąd uznał, że organ odwoławczy niezasadnie uznał, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu, ponieważ zachodzi niezgodność projektu i miejscowego planu odnośnie wymaganych wymiarów działki dla budynku, a zatem nie został spełniony wymóg określony w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Odnośnie zarzutu zawartego w skardze, a odnoszącego się do kwestii fundamentu dla planowanych budynków szeregowych, należy wskazać, że tak jak zostało to wyjaśnione w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] maja 2007 r., w której organ stwierdził, że dla przyjęcia odrębności konstrukcyjnej budynku konieczne jest posiadanie przez niego odrębnego fundamentu, kwestia ta wymagała również uwzględnienia i wyjaśnienia, tak jak wskazał to organ w zaskarżonej decyzji. Co do zastrzeżeń dotyczących przebiegu granic uznać należy, że Wojewoda prawidłowo wskazał, że sprawa kwestionowania granic między działkami pozostaje poza kontrolą organów administracyjno-budowlanych w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Kontrolując prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie, Sąd stwierdził również inne, niż zauważone przez organ II instancji, nieprawidłowości odnośnie postępowania przed organem I instancji. Dotyczy to przede wszystkim wymogów określonych w art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego, a więc kompletności projektu budowlanego oraz posiadania przez osoby wykonujące i sprawdzające projekt odpowiednich uprawnień i zaświadczeń. Kompletność projektu budowlanego polega nie tylko na tym, że posiada on wszystkie wymagane prawem elementy i załączniki, lecz także na tym, że z dokumentacji projektowej w sposób jednoznaczny wynika, czy, kiedy i przez kogo były dokonywane modyfikacje projektu. Tymczasem akta postępowania przed organem I instancji nie pozwalają na ustalenie, kiedy projekt budowlany, w tym także projekt zagospodarowania działki, zostały poprawione. Niewątpliwie zaś takie modyfikacje miały miejsce, o czym świadczy chociażby to, iż na k. 18A, która znajduje się w tomie II akt pochodzącym z października 2006 r. architekt opisuje historię sprawy, w tym również zaskarżoną do Sądu decyzję Wojewody z [...] r. Ponadto część dokumentów znajdujących się w tomie II pt. "Projekt zagospodarowania działki" została sporządzona w październiku 2007 r. (k. 20 i 21) oraz w czerwcu 2007r. (k. 22). Należy również wskazać, że w projekcie zjazdu publicznego (tom IV, k. 588) opis techniczny dotyczy projektu budowy zjazdu do projektowanych dwunastu, a nie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Odnośnie wymogu posiadania przez osoby sporządzające i sprawdzające projekt odpowiednich uprawnień aktualnych na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia, należy wskazać, że z akt sprawy wynika, iż zaświadczenia o posiadaniu wymaganych uprawnień dla M. R., M. O. i A. M. były ważne jedynie do dnia 31 grudnia 2006 r. Tymczasem ww. zmian dokonano w 2007 r., a nadto w tomie III projektu architektoniczno – budowlanego widnieje pieczątka "wykonać wg akceptacji" sygnowana datą 12 grudnia 2007 r. (a zatem po wydaniu zaskarżonej decyzji) oraz pieczątką M. R. Podsumowując, należy stwierdzić, że w przedmiotowym postępowaniu wystąpiły naruszenia prawa zarówno przed organem odwoławczym, jak również przed organem I instancji. Orzekające w sprawie organy błędnie przyjęły, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu, podczas gdy projekt zagospodarowania działki jest sprzeczny z wymogami dotyczącymi wymiarów działki dla budynku przewidzianymi w miejscowym planie. Organ I instancji nie podał bliższych motywów, którymi kierował się stwierdzając zgodność projektu budowlanego z m.p.z.p., natomiast organ II instancji dokonał jedynie częściowej wykładni gramatycznej dotyczącej minimalnej powierzchni działek (bez zapisów planu dotyczących ich wymiarów), stwierdzając, iż minimalne powierzchnie działek są wiążące "przy podziałach działek dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Organ odwoławczy pominął natomiast zasady wykładni celowościowej i funkcjonalnej – skoro bowiem w § 30 planu przewidziano nie tylko, że nowe budynki muszą uwzględniać m.in. "zastane sąsiedztwo" (ust.1), ale również podano parametry działek, na których mają być realizowane nowe zabudowy, to nie można zasadnie stwierdzić, że odnoszą się one wyłącznie do podziału nieruchomości, tak jakby te podziały nie miały związku z procesem inwestycyjnym, albo też miały jedynie zastosowanie w przypadku zachowania kolejności: najpierw podział działki, a następnie proces inwestycyjny. Interpretacja planu dokonana przez Wojewodę (pkt.V uzasadnienia zaskarżonej decyzji) doprowadziłaby w konsekwencji najpierw do wybudowania 10 domów, a następnie dokonania podziału zabudowanej działki w oparciu o ustawę o gospodarce nieruchomościami (art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz.U.04.261.2603 j.t.) i w ten sposób powstania dziesięciu zabudowanych ok. 2 arowych działek, o wymiarach ok.8 m x 29 m, z całkowitą ignorancją i obejściem postanowień obowiązującego ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co jednak najważniejsze organ odwoławczy w ogóle nie zauważył, że o ile wynikający z planu wymóg zachowania 600 m2 dla "zabudowy jednorodzinnej", ze względu na ustawową definicję tej zabudowy, w której mieści się budowa domów w zabudowie szeregowej, można by uznać za zachowany, to na pewno nie został spełniony wymóg zachowania pozostałych parametrów działki pod budynek dotyczący jej szerokości. Brak zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, ponieważ podstawowym celem postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę jest kontrola zgodności planowanej inwestycji z założeniami ładu przestrzennego, które to z kolei są wyrażone właśnie w miejscowym planie. Uchylając zatem sprawę do ponownego rozpoznania organ II instancji naruszył przepis art.138 § 2 kpa ponieważ w nin. sprawie - ze względu na charakter występującej wadliwości projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania w całości, czy też w znacznej części. Organ odwoławczy winien był więc, zgodnie z art.138 § 1 pkt.2 kpa, merytorycznie rozpoznać sprawę. Natomiast postępowanie przed organem I instancji, oprócz wad stwierdzonych przez organ odwoławczy, jest dotknięte wadami proceduralnymi skutkującymi rozbieżnościami w dokumentacji projektowej i brakami w zakresie potwierdzenia uprawnień osób zatwierdzających projekt budowlany, co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim jednak organ I instancji naruszył prawo materialne - przepis art.35 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego, przyjmując, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.