II SA/Kr 93/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Anna Szkodzińska Sędziowie: SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Myślenicach na uchwałę nr XV/121/2020 Rady Gminy Siepraw z dnia 30 marca 2020 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Siepraw na rok 2020 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Myślenicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Siepraw z dnia 30 marca 2020 roku nr XV/121/2020 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Siepraw na 2020 rok". Zaskarżonej uchwale zarzucił: 1/ naruszenie § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 2016.283 ze zm.) w zw. z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2020.638 t.j.), zwanej dalej u.o.z., poprzez powtórzenie w § 1 ust. 2 i 3 Programu definicji zwierząt bezdomnych i zwierząt domowych zawartych kolejno w art. 4 pkt 16 i 17 u.o.z.; 2/ istotne naruszenia prawa, a to art. 2, 7 i 94 konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997.78.483) i art. 11a u.o.z. poprzez: - zaniechanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 2 ust. 2 pkt 2 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Siepraw w 2020 roku stanowiącym załącznik nr 1 do Uchwały Rady Gminy Raciechowice nr XV/121/2020 z dnia 30 marca 2020 r. (zwanego dalej Programem), precyzyjnego wskazania kto będzie sprawował opiekę nad wolno żyjącymi kotami oraz kto będzie je dokarmiał, gdzie będzie przeprowadzane dokarmianie kotów oraz w jaki sposób będzie przebiegać, - zaniechanie zawarcia w § 3 ust. 2 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, precyzyjnego wskazania w jakim trybie i z jaką częstotliwością będzie się odbywać, odławianie z terenu gminy bezdomnych zwierząt, - zaniechanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., wskazania w Programie szczegółowych warunków kastracji i sterylizacji zwierząt przebywających w schronisku, - zaniechanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., wskazania w Programie szczegółowych warunków usypiania ślepych miotów bezdomnych zwierząt. Na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i zawiera szereg istotnych naruszeń prawa, sprzecznych z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a więc naruszających art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, co w konsekwencji determinuje konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Siepraw działający w imieniu Rady stwierdził, że uwzględnia ją w zakresie dotyczącym wskazanego przez skarżącego naruszenia polegającego na powtórzeniu ustawowych definicji, w pozostałym zakresie wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 9 lutego 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art.50 § 1, art.52 § 1, art.53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwana dalej p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Dlatego też uznać należy, że skarga jest dopuszczalna. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638). Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Zgodnie z art. 11a ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3. Załącznik do zaskarżonej uchwały, stanowiący Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt składa się z ośmiu paragrafów. W § pierwszym zawarto definicje pojęć użytych w dalszej części programu. W § drugim w zasadzie przepisano treść art. 11a ust. 2 ustawy, zmieniając jedynie kolejność poszczególnych punktów – stwierdzając, że są to "zadania priorytetowe programu". W § 3 wskazano przedsiębiorstwo, któremu powierza się odławianie z terenu gminy bezdomnych zwierząt, ich transport i opiekę w schronisku, przy czym ustalono, że "Szczegółowy sposób postępowania ze zwierzętami określa umowa zawarta ze schroniskiem". Analogiczna regulacja odsyłająca do umowy z podmiotem zewnętrznym znajduje się w § 7, dotyczącym wyznaczenia gospodarstwa rolnego. Sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi uregulowano w § 4, a w § 5 wskazano na sposoby poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W § 6 wskazano gabinet weterynaryjny realizujący zadanie zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W ostatnim przepisie (§ 8) stwierdzono, że środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone są w Budżecie Gminy Siepraw i wydatkowane będą według tabeli stanowiącej załącznik do Programu. W zaskarżonej uchwale nie uregulowano w sposób wystarczający obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 pkt 3, 4 i 6 ustawy tj. kwestii odławiania bezdomnych zwierząt, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku oraz usypiania ślepych miotów. W szczególności za niedostateczne należy uznać wskazanie tych kwestii jako "zadania priorytetowe programu" w jego § 2 ust. 2 (dotyczy to warunków sterylizacji i kastracji zwierząt w schronisku oraz usypiania ślepych miotów), bez wskazania na czym konkretnie w gminie Siepraw miałaby polegać realizacja tych zadań i przez kogo byłyby one realizowane. Odesłanie do umów zawartych z podmiotami zewnętrznymi w zakresie odławiania z terenu gminy bezdomnych zwierząt jest niewystarczające, bo treść tej umowy nie jest znana. Tymczasem z § 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. Nr 116, poz. 753), wynika, że wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały lub okresowy, w zależności od treści uchwały, podjętej przez radę gminy, o której mowa w art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. Nr 111, poz. 724 i z 1998 r. Nr 106, poz. 668). Zatem w uchwale powinna znaleźć się przynajmniej informacja o tym, czy wyłapywanie zwierząt z terenu gminy Siepraw będzie miało charakter stały czy okresowy. Trzeba podzielić zarzuty skargi, że ujęty w § 2 ust. 1 pkt 7 cel Programu w postaci obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji w schronisku dla zwierząt nie został skonkretyzowany i rozwinięty. Nie wskazano warunków przeprowadzania obligatoryjnej kastracji i sterylizacji, nie oznaczono podmiotu który będzie owe zabiegi, przeprowadzał. Nie można za wystarczające uznać wskazania gabinetu weterynaryjnego, który jest właściwy dla zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, jak również schroniska "[...] ", ponieważ z treści § 6 nie wynika, że wskazane podmioty właściwe będą również do przeprowadzania kastracji i sterylizacji bezdomnych zwierząt. Trzeba się również zgodzić ze skarżącym Prokuratorem, że zawarty w § 2 ust. 1 pkt 6 Programu zapis dotyczący usypiania ślepych miotów nic został w żaden sposób rozwinięty w dalszej części uchwały. Brak wskazania w jaki sposób określone zadanie będzie realizowane, nie może zostać uznane za wypełnienie normy kompetencyjnej wynikającej z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Jak wynika z powyższego w zaskarżonej uchwale brak jest obligatoryjnych elementów wymaganych przez art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Powoduje to konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości. \