II SA/Kr 930/00

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 marca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska ( spr. ) AWSA Mariusz Kotulski Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2004r. sprawy ze skargi A.O. , A.O. , J.O. i J.O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 marca 2000r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących A.O. , A.O. , J.O. i J.O. kwotę 250 ( dwieście pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II S.A./Kr 930/00 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] maja 1999 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. , na podstawie art. 104 i 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy przez "A" sp. z o.o. w W. systemu śnieżenia i ujęcia wody na potoku T. dla Stacji Narciarskiej [...] zlokalizowanego na działkach nr 1,2,3,4 ,5, 6 , 7 i 8 w W. W uzasadnieniu decyzji podano, że na wniosek A. , J. , A. i J. O. dotyczący budowy bez pozwolenia systemu naśnieżania przeprowadzono postępowanie, w wyniku którego ustalono: Roboty budowlane prowadzone przy budowie ujęcia wody powierzchniowej na działce nr 8 dla potrzeb systemu naśnieżającego wykonywano w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane na podstawie przyjęcia zgłoszenia i niewniesienia sprzeciwu na ich wykonywanie przez Urząd Miasta i Gminy P. z dnia [...] lipca 1998 r. Pozostałe roboty budowlane związane z systemem śnieżenia, a w tym budowa budynku pomp i sieci rozprowadzającej realizowane były na podstawie prawomocnej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 1998 r. Urząd [...] Miejskiej Strefy Usług Publicznych pismem z dnia [...] grudnia 1999 r. nie zgłosił sprzeciwu w przedmiocie przystąpienia do użytkowania w/w inwestycji. W opisanej sytuacji, wg. organu I instancji, brak jest podstaw do podejmowania dalszych czynności w sprawie. W odwołaniu od tej decyzji A.O. podał, że inwestor roboty budowlane rozpoczął w dniu [...] sierpnia 1998 r. wykonując na działce odwołującego się olbrzymi wykop pod próg wodny. Zgodnie z art. 29 p.2 Prawa budowlanego na obszarze parku krajobrazowego oraz jego otuliny pozwolenie na budowę jest bezwzględnie wymagane. Budowa zaś w całości znajduje się na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Dowodem na prowadzenie robót budowlanych od 5 sierpnia są protokoły z interwencji policyjnych z dni 10 i 11 sierpnia 1998 r. W dniu 13 sierpnia 1998 r. inwestor wywiesił tablicę informującą o prowadzonej budowie i przygotował szalunek pod betonowanie spodu wykopu pod budynek kubaturowy. W następnych dniach trwały dalsze roboty. Podejmowane od 17 sierpnia 1998 r. interwencje, wobec opieszałości organów, nie przyniosły rezultatu. Odwołujący się podał również, że od decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r. zostało w dniu 24 sierpnia 1998 r. wniesione odwołanie, a w dniu 28 sierpnia 1998 r. został złożony wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją znak [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2000 r. znak [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł na podstawie art. 105 § 1 kpa , oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego o umorzeniu postępowania w sprawie wstrzymania budowy systemu naśnieżającego dla Stacji Narciarskiej [...] wraz z ujęciem wody na potoku T. zlokalizowanych na działkach 9, 1, 5 ,6, 10 , 11, 12, 13,14, 2, 3, 15 . W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał co następuje: Organ I instancji naruszył przepis art. 107 kpa, bowiem w podstawie prawnej nie powołał odpowiednich przepisów kompetencyjnych, w rozstrzygnięciu wymienił tylko część działek na których znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany, a w uzasadnieniu nie wyjaśnił podstawy prawnej decyzji. Powołane zaś przezeń fakty nie upoważniają do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte z mocy prawa - zgodnie z art. 233 kpa - na wniosek J.O. z dnia 1 sierpnia 1998 r., w którym zażądano wstrzymania budowy systemu naśnieżania . Postępowania wszczynane na wniosek powinny zakończyć się pozytywną albo negatywną, ale odnoszącą się do wniosku, decyzją. W sprawie niniejszej stan faktyczny jednak nie pozwala na wydanie takiej decyzji. W dniu 31 grudnia 1998 r. Przewodniczący Zarządu [...] Miejskiej Strefy Usług Publicznych przyjął zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu i nie zgłosił sprzeciwu, potwierdzając tym samym fakt jej wykonania. Inwestor obiekty wykonywał zgodnie z wymogami określonymi Prawem budowlanym. Przed przystąpieniem do robót uzyskał bowiem ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę systemu naśnieżającego wraz z ujęciem wody na potoku T. /decyzja Burmistrza z dnia [...] sierpnia 1998 r. znak [...]. / W postępowaniu o wydanie pozwolenia J. , J. , A. i A.O. nie byli stronami, co stwierdził Wojewoda wydając postanowienie z dnia [...] października 1998 r. o niedopuszczalności ich odwołania. Decyzją z dnia [...] września 1998 r. Wojewoda odmówił państwu O. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor zgłosił również budowę ujęcia wody powierzchniowej na potoku na działce nr 11 , a właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu. Ponieważ procedura ta nie wiązała się z wydaniem decyzji, nie prowadzono postępowania administracyjnego, w którym mogliby uczestniczyć państwo O. Obecnie kwestia wstrzymania robót stała się bezprzedmiotowa, gdyż zostały one zakończone. Nie ma więc możliwości wydania postanowienia o wstrzymaniu, czy też decyzji o odmowie wstrzymania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.O. , A.O. , J.O. i J.O. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1-3 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego, art. 6, art. 7, art. 10, art. 12 i art. 107 kpa. Podnieśli, że decyzja o umorzeniu postępowania o wstrzymanie budowy wobec jej zakończenia, jest błędna, bowiem Prawo budowlane przewiduje inny sposób rozstrzygnięcia sprawy wywołanej wnioskiem o wstrzymanie budowy kiedy roboty zostały już wykonane. Przepis art. 50 ust. 4 nie daje podstaw do umorzenia postępowania. Organ nie zbadał przesłanek z art. 50 ust. 1 . Budowa ujęcia na potoku T. rozpoczęła się zanim jeszcze wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Budowa ta odbywała się na działce nr 16 należącej do skarżących i na taki zakres robót inwestor pozwolenia nie uzyskał. Budowa zaś tak dużej inwestycji na terenie [...] Parku Krajobrazowego nie pozostaje bez wpływu na środowisko naturalne. Organ I instancji zwlekał 10 miesięcy z podjęciem decyzji w sprawie . W toku postępowania rażąco i wielokrotnie naruszono zasady . Skarżący wielokrotnie interweniowali w sprawie budowy, wyjaśniali na czym polega naruszenie prawa, wskazywali na to, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana przez Burmistrza, który był współudziałowcem Spółki A. Konsekwentnie jednak organy ignorowały wystąpienia skarżących twierdząc, że nie są oni stronami. Niezależnie od wszystkich w/w okoliczności, skarżący nie mogą ponosić negatywnych skutków niezawinionej przez nich przewlekłości postępowania. Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi powtarzając motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia . W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustaw : z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej. W cytowanych uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest ustaleń pozwalających odnieść twierdzenia skarżących do przebiegu postępowania. Stąd też, dla dalszych rozważań konieczne jest przywołanie tych okoliczności, które wynikają z materiałów zgromadzonych w przedstawionych aktach: W dniu [...] sierpnia 1997 r. wydana została przez Burmistrza Miasta i Gminy P. decyzja znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wyciągów narciarskich wraz z budową stacji dolnych i górnych, oraz urządzeniami naśnieżającymi wraz z ujęciem wody na potoku - na działkach 1 , 2, , 3 , 4 ,5 , 6 , 7 ,8 w W. /kopia decyzji w aktach/. W dniu [...] sierpnia 1998 r. wydana została przez Burmistrza Miasta i Gminy P. decyzja znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. Spółce z o.o. pozwolenia na budowę systemu naśnieżającego wraz z ujęciem wody na potoku T. - na działkach 9 ,10 , 5 ,6 , 10 , 11 ,12 ,13 ,14 , 2 ,3 , 15 /kopia decyzji w aktach/. W dniu 24 sierpnia 1998 r. J. , J. , A. i A.O. wnieśli odwołanie od decyzji z dnia 12 sierpnia 1998 r., w którym zarzucili m.in., że decyzja narusza ich prawo własności, bowiem w dniu 5 sierpnia 1998 r. rozpoczęto roboty budowlane na ich działce, a oni w postępowaniu nie uczestniczyli /kopia odwołania w aktach/. W dniu 28 sierpnia 1998 r. J, J, A. i A.O. złożyli wniosek o wznowienie, na podstawie art. 145 § l pkt 4 kpa, postępowania w sprawie pozwolenia na budowę /kopia wniosku w aktach/. W dniu 19 sierpnia 1998 r. te same osoby złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę /kopia wniosku w aktach/. W sierpniu 1998 r./data dzienna nieczytelna/ J.O. i A.O. złożyli w Urzędzie Wojewódzkim pismo datowane 17 sierpnia 1998 r. , w którym "w związku z rozpoczęciem budowy systemu naśnieżania wraz z ujęciem wody na potoku T. ", na granicy ich posesji, bez pozwolenia i bez powiadomienia ich o "planach przestrzennego zagospodarowania", domagali się "natychmiastowego wstrzymania prac i rozebrania nielegalnie rozpoczętej budowy" /kopia pisma w aktach/. Podobnej treści pismo J.O. zostało złożone w dniu 2 września 1998 r. w Urzędzie Miejskiej Strefy Usług Publicznych. W piśmie tym J.O. domagał się , "w związku z budową systemu naśnieżania na granicy jego posesji bez pozwolenia i bez powiadomienia, wstrzymania prac i rozebrania nielegalnie rozpoczętej budowy"/ pismo w aktach/. Postanowieniem z dnia 6 października 1998 r. Wojewoda , na podstawie art. 134 kpa stwierdził, że odwołanie J. , J. , A. i A.O. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 1998 r. o pozwoleniu na budowę jest niedopuszczalne. Stwierdził, że teren inwestycji nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością odwołujących się. Wynika to z faktu wcześniejszego przyjęcia przez Burmistrza zgłoszenia inwestora o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych na działce nr 11 /potok T. / celem wykonania ujęcia wód powierzchniowych. Określony przepisem art. 30 Prawa budowlanego tryb - w aspekcie deklarowanego przez inwestora ograniczenia wszelkich robót jak i samej inwestycji do działki nr 11 - umożliwił Burmistrzowi akceptację zgłoszenia. Działka nr 11 oddziela tereny objęte decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. od działki nr 16 będącej współwłasnością P.P. O. - nie są oni zatem stronami w niniejszym postępowaniu. Przewidziany art. 30 Prawa budowlanego tryb nie jest trybem decyzyjnym, zakres postępowania jest ograniczony i nie wymaga wdrożenia trybu określonego art. 10 kpa /postanowienie w aktach/. Decyzją z dnia [...] października 1998 r. Wojewoda , z tych samych powodów, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku J. , J. , A. i A.O. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 1998 r. o pozwoleniu na budowę /decyzja w aktach/. Ponadto w aktach znajdują się - kopia pisma A. z dnia 2 lipca 1998 r. adresowanego do Urzędu Miasta i Gminy, w którym zgłoszono zamiar rozpoczęcia w dniu 3 sierpnia 1998 r. robót przy budowie ujęcia wody na potoku T. na działce nr 11, - kopia pisma Burmistrza z dnia 3 lipca 1998 r. do A. o potwierdzeniu przyjęcia zgłoszenia i braku sprzeciwu, - kopia pisma Przewodniczącego Urzędu Miejskiej Strefy Usług Publicznych z dnia 31 grudnia, adresowanego do A. Sp. z o.o., w którym , w związku z zawiadomieniem o zakończeniu budowy systemu naśnieżającego wraz z ujęciem wody na potoku i przedłożeniem wymaganych dokumentów, zawiadamia się o niezgłoszeniu sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy , że organ odwoławczy, dokonując z pozoru "kosmetycznej" poprawy rozstrzygnięcia organu I instancji, dopuścił się istotnego naruszenia prawa. Rzeczą oczywista jest, że rozstrzygnięcie organu II instancji musi swym zakresem obejmować ten sam przedmiot, co do którego rozstrzygnął organ I instancji. Organ odwoławczy nie tylko nie może swym orzeczeniem objąć innego przedmiotu i wykraczać poza granice sprawy objętej decyzją organu I instancji, ale i nie może wyłączyć spod własnego rozstrzygnięcia jakiegokolwiek elementu sprawy mieszczącego się w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym. Dotyczy to również sytuacji, kiedy uchylana w całości decyzja organu I instancji zastępowana jest decyzją organu odwoławczego. W sprawie niniejszej organ I instancji umorzył postępowanie "w sprawie budowy przez A. sp. z o.o. systemu naśnieżania ...."., organ II instancji zaś umorzył postępowanie w sprawie "wstrzymania budowy systemu naśnieżającego....". Porównanie już tylko tych sformułowań prowadzić musi do wniosku, że oba organy rozpatrzyły sprawę w różnych przedmiotowych zakresach. Żaden zaś z nich nie wyjaśnił należycie, w jaki sposób i w oparciu o jakie przesłanki zakres swego rozpoznania ustalił. Nie jest przy tym absolutnie wystarczające przytoczenie samej tylko osnowy wniosku złożonego w dniu 2 września 1998 r. przez J. O. To prawda, że J.O. domagał się "wstrzymania budowy systemu", ale przecież oczywiste jest , że ten jego wniosek nie mógł wszcząć postępowania tylko "o wstrzymanie". Przewidziane przepisem art. 50 Prawa budowlanego wstrzymanie robót budowlanych to dopiero pierwsza faza postępowania w sprawie robót prowadzonych w sposób określony w ust. 1 pkt 1, 2 i 3 tego przepisu. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu obliguje organ do podjęcia, na podstawie art. 51, dalszych działań zmierzających do likwidacji nieprawidłowego stanu stanowiącego przyczynę wstrzymania. Prawidłowo prowadzone postępowanie o takim przedmiocie, przy stwierdzeniu istnienia przesłanek z art. 50 ust 1 pkt 1,2 lub 3, nie powinno zakończyć się postanowieniem o wstrzymaniu. Upoważnienie do likwidacji niezgodnego z prawem stanu w sytuacji, kiedy roboty zostały ukończone, znajduje się w przepisie art. 51 ust. 4 Oczywistym i czytelnym oczekiwaniem J.O. było właśnie doprowadzenie do stanu - w jego przekonaniu -zgodnego z prawem. Świadczy o tym nie tylko treść całego / a nie tylko osnowy wniosku/ pisma złożonego w dniu 2 września 1998 r., ale i treść pozostałych, licznych i znajdujących się w aktach pism, w których wprost formułowano żądanie "natychmiastowego wstrzymania prac i rozebrania nielegalnie rozpoczętej budowy". Zastrzec przy tym trzeba, że określenie rzeczywistego przedmiotu postępowania i rozstrzygnięcia to problem odmienny od merytorycznej zasadności zgłoszonego żądania , czy też rzeczywistego istnienia przesłanek warunkujących merytoryczne rozstrzygnięcie z urzędu. Sprawa bowiem może być załatwiona prawidłowo wówczas, kiedy najpierw ustalone zostanie j ej meritum. Użyte przez organ I instancji określenie przedmiotu: "budowa systemu.." wskazuje na to, że umorzenie dotyczyło całej, w opisanym wyżej znaczeniu, sprawy "nielegalnej" /w przekonaniu skarżących/ budowy. Organ II instancji zaś uznał, że umorzenie winno obejmować tylko kwestię wstrzymania budowy z powodu zakończenia robót. Co więcej, organ I instancji stwierdził, że postępowanie wszczęte zostało na wniosek A. , J. , A. i J.O. , wg. organu II instancji wszczęcie nastąpiło na wniosek tylko J.O. Takich rozbieżności akceptować nie można. Ocena zaskarżonej decyzji jest o tyle utrudniona, że - wbrew zawartym w niej deklaracjom - nie wyjaśnia ona istoty sprawy. Organ nie stwierdził czego dotyczyły pretensje J.O. / względnie też innych osób/, jaki był powód jego interwencji, a przede wszystkim jak przedmiot tych pretensji miał się zarówno do zakresu udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, jak też dokonanego przezeń zgłoszenia. W uzasadnieniu wymienione zostały fakty, ale nie opisano ich związku z sytuacją skarżących, nie dokonano oceny ich znaczenia dla rozstrzygnięcia. Materiał sprawy /np. kopie nieoznakowanych i nieopisanych map, nieczytelny protokół oględzin/ tych kwestii nie wyjaśnia, a wątpliwości potęgowane są przez fakt, że zarówno zgłoszenie datowane 2 lipca 1998 r., jak i decyzja o pozwoleniu na budowę obejmuje "budowę ujęcia wody powierzchniowej na potoku". Zauważyć też wypada, że organ w żaden sposób /także i w odpowiedzi na skargę/ nie odniósł się do podnoszonego w toku postępowania zarzutu dotyczącego związków Burmistrza z inwestorem. Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania /art.138 § 1 pkt 2, art. 77 i 107 § 3 kpa/ na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w wyroku.