II SA/Kr 930/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Ewa Rynczak NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi [....] Spółki Mieszkaniowej Spółki z o.o. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 31 maja 2010 r. nr [....] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej [....] Spółki Mieszkaniowej Spółki z o.o. w B. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 930/10 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia28 października 2009 r. znak [....] Burmistrz B. odmówił [....] Spółce Mieszkaniowej w B. wydania zaświadczenia o zgodności zamierzenia inwestycyjnego pn.; "zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń w części budynku usługowego na lokale mieszkalne" projektowanego na parceli [....] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. z dnia 15 listopada 2005 r. (DZ.Urz. Woj. Małop. Nr 732 poz.5330) zmienionego uchwałą z dnia 29 maja 2008 r. (DZ.Urz. Woj. Małop. nr 515 poz. 3341), uchwałą z dnia 30 września 2008 r. (DZ.Urz. Woj. Małop. Nr 861 poz.6450), oraz uchwałą z dnia 27 listopada 2008 r. (DZ.Urz. Woj. Małop. nr 849 poz.6324). [....] Spółka Mieszkaniowa zwróciła się o wydanie zaświadczenia o cytowanej treści w nawiązaniu do przepisu art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który nakłada na podmiot ubiegający się o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części obowiązek przedłożenia zaświadczenia właściwego organu o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami planu. Organ pierwszej instancji stwierdził, że parcela, na której znajduje się budynek, położona jest w terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem B.142.UN z funkcją dominującą usług, których oddziaływanie o poziomie przekraczającym poziomu dopuszczalne nie wykracza poza granice terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Dla obszaru tego dopuszcza się m.in. realizacje funkcji mieszkaniowych pod warunkiem, że będą one związane z funkcją dominującą. Jedynie na obszarze oznaczonym symbolem B. 148.UN dopuszcza się realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i adaptację istniejących zabudowań na cele mieszkaniowe. Inwestor nie wykazał związku pomiędzy projektowanymi lokalami mieszkalnymi i funkcją usługową dominującą w obszarze B.142.UN, wobec czego opisane zamierzenie uznano za niezgodne z zapisami planu. W zażaleniu na to postanowienie [....] Spółka Mieszkaniowa podała, że przedmiotowy budynek został wybudowany z przeznaczeniem na działalność kulturalno – rozrywkową. Obecnie w większości (niemal 1800 m2 powierzchni) pomieszczenia budynku użytkowane są jako hotel, karczma piwna, salon fryzjerski oraz hurtownia. Pozostała powierzchnia ok. 540 m2 , pierwotnie przeznaczona na kino, z uwagi na brak najemców, pozostaje niezagospodarowana i ulega degradacji. Spółka zarzuciła, że obowiązujący plan nie definiuje sposobu związania funkcji mieszkaniowej z funkcją dominującą. W przedmiotowym budynku funkcja usługowa już istnieje i, przy uwzględnieniu powierzchni, jest, w stosunku do funkcji zamierzonej, dominująca. Postanowieniem z dnia 31 maja 2010 r. znak [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art.71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, oraz art. 217 kpa, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. Z art. 144 kpa, postanowienie organu p[pierwszej instancji utrzymało w mocy. Kolegium podało, że obecnie w przedmiotowym budynku znajduje się hotel z restauracją i barem, oraz gabinet kosmetyczny, a część budynku stanowi nieużytkowana sala kinowa. Powtórzyło Kolegium ustalenia organu p[pierwszej instancji co do treści planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdziło, że plan nie określa co należy rozumieć przez "związanie funkcji mieszkaniowej z funkcją dominującą", czyli w tym wypadku usługową. Skoro, wezwany wnioskodawca związku takiego nie wykazał, to nie było możliwe stwierdzenie zgodności z planem zamierzonego sposobu użytkowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [....] Spółka Mieszkaniowa powtórzyła zarzuty zażalenia. Podkreśliła, że organy nie ustosunkowały się do jej pism, w których przedstawiono proporcje między powierzchnią użytkową projektowanych mieszań a powierzchnią usług, co – wobec braku w planie definicji "związku" miało istotne znaczenie. Spółka zarzuciła, że organy dokonały zupełnie dowolnej, prowadzącej do niedozwolonego ograniczenia prawa własności, interpretacji zapisów planu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Błąd organu tkwi w samym założeniu co do sposobu wykładni zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Otóż obowiązek prawidłowego wyłożenia zapisów planu spoczywa na organie, a nie na stronie ubiegającej się o wydanie zaświadczenia w związku z określonym zamierzeniem budowlanym. To nie strona ma wykazać, że jej zamierzenie jest zgodne z planem, ale organ ma wykazać, że zamierzenie to z planem zgodne nie jest. Dopiero wówczas, kiedy dla stosownej oceny konieczne są dodatkowe dane, we własnym interesie powinna je strona dostarczyć. Kierowane jednak do strony wezwanie winno dotyczyć tych danych, a nie samej oceny co do zgodności z planem. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji, stwierdziwszy, że plan nie zawiera definicji "związania" obu funkcji, same nie podjęły nawet próby wyłożenia zapisu, w którym ów "związek" pojawia się jako warunek, a ciężar nadania temu sformułowaniu realnej treści przerzuciły na stronę. Co więcej organy te nie wyjaśniły dlaczego przedstawione przez wnioskującą Spółkę dane dotyczące proporcji powierzchni pomieszczeń budynku nie są przydatne dla ustalenia związku, o jakim mowa w planie. To uchybienie organu zakwalifikować należy jako istotne naruszenie przepisów o postępowaniu, w szczególności art. 7, 77 i art. 107 kpa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy B. rzeczywiście nie zawiera definicji, czy choćby objaśnienia sformułowania użytego w punkcie 2.1.4. dotyczącym obszarów usług nieuciążliwych UN. W punkcie tym jako funkcję dominującą w obszarze wskazano usługi, sformułowano nakazy (zasadniczo realizacja funkcji usługowej nieuciążliwej), zakazy (zasadniczo realizacja funkcji usługowych, przemysłowych, składowych, handlowych o większej uciążliwości), oraz dopuszczenia. W ramach tych ostatnich znalazły się usługi publiczne, "realizacja funkcji mieszkaniowych pod warunkiem, że będą one związane z funkcją dominującą", oraz szczególna regulacja dotycząca jednostkowego obszaru B.148 – "realizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i adaptacji istniejących zabudowań na cele mieszkaniowe". Wobec braku definicji, o której była mowa, nadanie realnego znaczenia "związku" pomiędzy funkcjami musi stanowić wynik wykładni przepisu 2.1.4. Treść tego przepisu, a zwłaszcza zakres zdecydowanych zakazów, pozwala na sformułowanie założenia podstawowego: generalnie funkcja terenu UN ma związek z zaspokajaniem przez ludzi ich zwykłych, codziennych potrzeb. Teren ten ma być dla ludzi otwarty, a korzystanie z obiektów tam się znajdujących nie ma wiązać się z uciążliwościami. W naturalnej więc konsekwencji w terenie tym dopuszczono funkcję mieszkaniową. Dopuszczenie to ujęto w planie w dwóch podpunktach, z których każdy reguluje odrębną materię. W podpunkcie dotyczącym jednostkowego obszaru B.148 dopuszczono realizację zabudowy mieszkaniowej i adaptację na taki cel istniejących budynków, w podpunkcie innym dopuszczono (już dla całego terenu UN, a więc i dla obszaru jednostkowego B.142) realizację funkcji mieszkaniowych pod warunkiem, że będą one związane z funkcją dominującą. Nietrudno dostrzec, że każda z cytowanych regulacji obejmuje inna materię: w pierwszej chodzi o realizację zabudowy mieszkaniowej, w drugiej o realizację funkcji mieszkaniowej. Niewątpliwie pierwsza regulacja oznacza, że w obszarze B.148 powstać mogą obiekty, których przeznaczeniem podstawowym i jedynym będą mieszkania. W wypadku drugiej regulacji funkcja mieszkaniowa musi pozostawać w związku z funkcją dominującą, czyli nie może być realizowana samodzielnie jako zabudowa mieszkaniowa. Jak się wydaje organy w sprawie omawianemu zapisowi (wymienionemu jako drugi) przypisują także i inne, szersze od opisanego, choć niewyartykułowane wyraźnie, znaczenie. Zważyć jednak trzeba, że ta zamierzona przez organy wykładnia prowadzi do ograniczenia właścicielskiego prawa do swobodnego dysponowania nieruchomością . Istotą planu jest określenie przeznaczenia objętych nim obszarów: w tych ramach dopuszczalne i prawnie uzasadnione jest ograniczenie konstytucyjnie chronionych praw właścicielskich. Ograniczenie to ma jednak charakter wyjątkowy, co przy wykładni użytych i nieobjaśnionych w planie pojęć winno mieć znaczenie istotne. Niebagatelne znaczenie musi mieć także to, czy przyjęte znaczenie normy zawartej w planie odpowiada celowi regulacji. Jak wyżej wskazano zadaniem planu jest określenie sposobu zagospodarowania i funkcji danych obszarów. To założenie winno być uwzględnione przy wykładni niezdefiniowanych w planie kryteriów mających różnicować przeznaczenie różnych obszarów. Kryterium odpowiadające celowi planu – to kryterium nawiązujące właśnie do sposobu zagospodarowania przestrzeni i ogólnej jej funkcji, a nie np. do ewentualnych obligacyjnych związków pomiędzy podmiotami, które z elementów owego zagospodarowania będą korzystać. Powyższe uwagi organy uwzględnią ponownie rozpoznając wniosek skarżącej Spółki. Wyrok wydani w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.