II SA/Kr 930/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2025 r. sprawy ze skargi Zakonu [...] w W. na czynność Wójta Gminy Poronin z dnia 28 sierpnia 2013 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej obiektu - chałupy drewnianej położonego przy ul. [...], działka nr [...], w miejscowości P. do gminnej ewidencji zabytków Gminy P. I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Wójta Gminy Poronin na rzecz strony skarżącej Zakonu [...] w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 930/25 UZASADNIENIE Zakon [...] wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności Wójta Gminy Poronin z dnia 28 sierpnia 2013r. polegającej na włączeniu karty adresowej chałupy drewnianej na działce nr [...] przy ul. [...] w P. do gminnej ewidencji zabytków (GEZ), zarzucając przy tym naruszenie art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bo w procedurze niezapewniającej udziału właścicieli obiektu arbitralnie (bez wyjaśnienia i udokumentowania) za zabytek uznano obiekt, który nie jest zabytkiem i nie był ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków (WEZ) – i zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa adwokackiego). W uzasadnieniu skargi powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt P 12/18) i podniósł, że z pisma z 11 kwietnia 2025 r. dowiedział się o tym, że obiekt ujęto w GEZ zarządzeniem z 28 sierpnia 2013 r. (aktualizacja: zarządzenie z 1 grudnia 2020 r.) na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 uozoz, jednakże budynek nie został dotychczas ujęty w WEZ, zaś dwie karty adresowe – z marca 2011 r. nieznanego autora i z maja 2020 r. autorstwa R.-R. – nie zawierają o nim nawet skrótowych informacji. Wójt Gminy Poronin wniósł o oddalenie skargi, bo z GEZ nie można wyłączyć budynku, którego wyłączenia nie zaakceptował Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków ("MWKZ"). Budynek został przeniesiony z WEZ do GEZ. Obowiązek informowania właścicieli nie funkcjonował w latach 2011-2013 i pojawił się dopiero podczas prac aktualizacyjnych w latach 2019-2020. Pismem z 10 czerwca 2020 r. (doręczone 7 lipca 2020 r.) zawiadomiono o zamiarze sporządzenia nowej karty adresowej. MWKZ uzgodnił aktualizację (pismo z 6 listopada 2020 r. i pismo z 18 grudnia 2020 r.). Pismem z 10 lutego 2021 r. (doręczone 1 marca 2021 r.) skarżącego poinformowano o aktualizacji i przekazano kartę ewidencyjną. Porozumienie z art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz może przybrać dowolną formę (np. brak sprzeciwu MWKZ). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. Na wstępie trzeba zreasumować wyłaniający się z akt sprawy stan faktyczny, pod kątem wystosowanego żądania, dotyczącego roku 2013. Podkreślenie okresu, którego żądanie dotyczy, jest bardzo istotne dla obu stron sporu. Jak to się bowiem jeszcze okaże, ubezskutecznienie czynności dokonanej w 2013r. nie przekłada się automatycznie na późniejsze czynności w sprawie. A zatem skarżona czynność Wójta Gminy Poronin polegająca na włączeniu karty adresowej chałupy drewnianej na działce nr [...] przy ul. [...] w P. do gminnej ewidencji zabytków (GEZ) miała miejsce w dniu 28 sierpnia 2013r. Tak przynajmniej wynika z Zarządzenia nr 35/2013 Wójta Gminy Poronin z dnia 28 sierpnia 2013r. i dołączonego do Zarządzenia załącznika. Należy wobec tego domniemywać, że przedmiotowa czynność miała miejsce najpóźniej w dniu 28 sierpnia 2013r. W aktach administracyjnych zalega też karta zabytku nieruchomego dotycząca przedmiotowej nieruchomości z marca 2011r. i przyjąć trzeba, że to właśnie ta karta została włączona do GEZ w 2013r. Zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2022.840 t.j. dalej "u.o.z.") wójt prowadzi gminną ewidencję zabytków z terenu gminy w formie zbioru kart adresowych. Zatem czynność włączenia do GEZ powinna być udokumentowana utworzeniem takiej karty adresowej dla przedmiotowego budynku. Zgodnie z § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U.2004.124.1305), obowiązującym w marcu 2011r., czyli w dacie powstania karty: § 12.1. Karta adresowa zabytku zawiera w szczególności wskazanie rodzaju zabytku, jego nazwę i miejsce położenia, z podaniem miejscowości, nazwy ulicy i numeru posesji oraz nazwy gminy i powiatu. Karta adresowa z marca 2011r. spełnia wskazane wymogi rozporządzenia obowiązującego w dacie jej powstania. Jednak w czerwcu 2011r. weszło w życie Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U.2011.113.661), które poszerzyło zakres wymaganych informacji. Zgodnie z § 17 tegoż rozporządzenia: § 17. 1.Karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) formy ochrony; 7) opracowanie karty adresowej; 8) fotografia z opisem wskazującym orientację albo mapa z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym. 2. Wzór karty adresowej zabytku nieruchomego określa załącznik nr 6 do rozporządzenia. Zgodnie zaś z § 18 rozporządzenia Wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Powstaje pytanie, czy w 2013r., przy włączeniu karty do GEZ, wójt powinien sprawdzać jej zawartość zgodnie z § 18 - wedle "starego" rozporządzenia czy też wedle kolejnego, obowiązującego w dacie włączenia. W ocenie Sądu, wobec faktu, że kolejne rozporządzenie obowiązywało z dniem ogłoszenia ( 2.06.2011r.), karta powinna być sprawdzona w zestawieniu z przepisami nowego rozporządzenia, czyli z § 17. Tak się jednak nie stało i w rezultacie karta adresowa nie zawiera wszystkich rubryk wskazanych w § 17. Stanowi to niewątpliwie o naruszeniu § 18 rozporządzenia. Niezależnie od powyższego, nie ujawniono w tamtym postępowaniu, jak i zresztą obecnie, danych, które świadczyłyby o zabytkowym charakterze obiektu. Jedyne informacje, jakie wynikają z akt sprawy, dotyczą akceptacji wykazu obiektów ujętych w GEZ przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Jednak jest to za mało, aby ocenić, czy obiekt został prawidłowo ujęty w GEZ. W ocenie Sądu takie postępowanie, jak w niniejszej sprawie, było pewnym brakiem dbałości organów także o respektowanie praw właściciela nieruchomości. Nie należy bowiem zapominać, że wpis do GEZ nie jest dla właścicieli neutralny, ale łączy się z pewnymi ograniczeniami prawa własności. Czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru. W orzecznictwie przyjmuje się też, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Nie może ulegać wątpliwości, że włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że konkretny obiekt spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., tj. stanowi nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. To oznacza, że tylko w stosunku do takiego obiektu, który charakteryzuje się cechami wskazującymi na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, uzasadnione jest objęcie go wstępną ochroną w postaci ujęcia w gminnej ewidencji zabytków ( tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 października 2024 r. II SA/Kr 1019/24, LEX nr 3787810, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2024 r. II SA/Rz 2033/23 LEX nr 3730657, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2024 r. II SA/Kr 1361/23 LEX nr 3671893 ). W wielu orzeczeniach sadów administracyjnych podkreślano, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Włączenie karty zabytku do ewidencji (gminnej, wojewódzkiej) musi wynikać ze stwierdzenia przez właściwy organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Aby czynność włączenia mogła być poddana kontroli zewnętrznej, podstawy jej dokonania także muszą być uzewnętrznione (wykazane). Potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Wpisanie obiektu do gminnej ewidencji zabytków dla właściciela lub posiadacza danego obiektu ma prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki, których nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Zatem stwierdzenie przywołanych na wstępie braków w dokumentacji obiektu, prowadzi do stwierdzenia naruszenia przepisu § 17 i § 18 rozporządzenia z 2011r. albowiem świadczy o niesprawdzeniu przez Wójta, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Jest to naruszenie istotne, gdyż wiąże się z nieustaleniem, czy obiekt jest zabytkiem, a w każdym razie nie uzewnętrznieniem tego ustalenia, jeśli miało miejsce. Należy też w tym miejscu wskazać, że twierdzenie Wójta, że w dacie podjęcia czynności budynek miał być ujęty w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, nie opiera się na jakichkolwiek dokumentach, które by o tym świadczyły. Z akt sprawy wynika jedynie, jak już o tym nadmieniono, że przesyłano Małopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków do akceptacji (opiniowania) listę obiektów mających być wpisanymi do GEZ czy też takich, które chciano pominąć. Z żadnego dokumentu nie wynika, jakoby chałupa drewniana na działce nr [...] przy ul. [...] w P. była w 2013r. objęta WEZ. Co się tyczy zarzutu, że czynność została podjęta na podstawie przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2022.840 t.j. dalej "u.o.z."), który został uznany za niezgodny z Konstytucją orzeczeniem TK z 11.05.2023r. sygn. akt P 12/18, to wskazać trzeba, że przepis art. 22 ust. 5 u.o.z. został wprowadzony do systemu prawnego ustawą z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2010.75.474), zaś w istocie czynność miała miejsce w 2013r. a więc pod rządami tego przepisu. Niemniej wymaga zaznaczenia, że w dniu 6 marca 2024r. zapadła Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie usunięcia skutków kryzysu konstytucyjnego lat 2015-2023 w kontekście działalności Trybunału Konstytucyjnego. Wynikało z niej, że orzeczenia wydane z udziałem tzw. sędziów dublerów (jak w przypadku orzeczenia P 12/18) uznanych za nie będących sędziami TK są dotknięte wadą prawną. Natomiast niezależnie od problematycznych kwestii formalnych związanych z wyrokiem TK, trzeba mieć na względzie słuszną tezę, niekwestionowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych, o konieczności powiadomienia stron o tego rodzaju postępowaniu mogącym prowadzić do wpisu, nawet wówczas, gdy nie było takiego wymogu w rozporządzeniu wykonawczym. Albowiem właściciel nieruchomości, nie dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem. Postępowanie w tym zakresie musi być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania, które trudno jest skutecznie zakwestionować podmiotom nie mającym specjalistycznego wykształcenia. Tak jednak nie było, a zatem w tej i podobnych sytuacjach zarzut braku powiadomienia właściciela nieruchomości uznawany jest za słuszny, nawet przy wcześniejszym braku wymogu prawnego, ze względu na potrzebę ochrony wspomnianych wolności i praw. Stąd też w niniejszej sprawie zarzut ten jest skuteczny. Z tych względów należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie na marginesie niniejszej sprawy, dotyczącej czynności z 2013r. wymaga zauważenia, że dla przedmiotowego zabytku została założona nowa karta adresowa w 2020r. O zamiarze jej założenia skarżący został powiadomiony pismem z dnia 10.06.2020r. Została ona włączona do GEZ, co potwierdzało Zarządzenie nr 63/2020 Wójta Gminy Poronin z dnia 1.12.2020r. ( co do charakteru zarządzenia por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18.05.2021r. II OZ 218/21). Skarżący otrzymał też zawiadomienie o zakończeniu aktualizacji GEZ wraz z kopią nowej karty adresowej. Przedmiotem badania Sądu nie jest jednak czynność z 2020r., lecz czynność z 2013r. Należy zatem pamiętać, że tylko czynność z 2013r. była przedmiotem zaskarżenia i powyższe rozważania o jej wadliwości nie dotyczą czynności z 2020r. mocą której nowa karta adresowa została włączona do GEZ. Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 200 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł.