II SA/Kr 931/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A. Ż. i P. Ż. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 czerwca 2025 r. znak: WS-VI.7536.1.85.2024.AS w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego solidarnie na rzecz skarżących A. Ż. i P. Ż. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 931/25 UZASADNIENIE Starosta Limanowski decyzją z 3 grudnia 2024 r., znak: GN.6821.48.2024, wydaną na podstawie m.in. art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, dalej: "ugn"), ograniczył sposób korzystania z części działki A. i P. Ż. (nr [...]) przez zezwolenie P. sp. z o.o. na realizację inwestycji celu publicznego pn. "Budowa sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączem do punktu gazowego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] obręb ewidencyjny W. , jednostka ewidencyjna gmina J." (obszar objęty ograniczeniem pod budowę wynosi 45,7 m2, tj. po 0,5 m od osi gazociągu; powierzchnia ograniczenia na czas wykonywania robót wynosi 91,4 m2; sieć gazowa zostanie ułożona na głębokości 0,8-1,2 m). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że: - inwestycja jest realizacją celu publicznego (art. 6 pkt 2 ugn – nawet jeśli dotyczy niewielkiego odcinka sieci); - inwestycja jest zgodna z uchwałą nr XV/90/2015 Rady Gminy Jodłownik z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jodłownik (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2015 r. poz. 7074), bo część działki leży częściowo w terenach "R" i częściowo w terenach "KD (DP-Z)", gdzie dopuszcza się realizację urządzeń budowlanych zw. z obiektami budowlanymi, w tym urządzenia infrastruktury technicznej (zaświadczenie wójta z 8 sierpnia 2024 r.); - rokowania zakończyły się negatywnie – pełnomocnik spółki kilkakrotnie kierował prawidłowo doręczaną korespondencję i miały miejsce spotkania w terenie; właściciele działki nie ustosunkowali się do propozycji finansowej, natomiast pismem z 12 lipca 2024 r. nie zgodzili się na projektowany przebieg sieci gazowej z uwagi na plany rozbudowy drogi oraz lokalizację paneli fotowoltaicznych, przyłącza wody pitnej z własnej studni i sieci teletechnicznej (światłowodu); - nie może korygować przebiegu inwestycji, natomiast wyznaczył rozprawę administracyjną, podczas której właściciele działki zaproponowali alternatywny przebieg sieci gazowej (dookoła działki od strony zachodniej z uwagi na plany budowy budynku i trwającą zmianę przeznaczenia działki w planie miejscowym), ale spółka oceniła go jako nieopłacalny, a przez to niezgodny z przepisami zobowiązującymi operatorów systemów dystrybucyjnych do realizacji zadań ekonomicznie efektywnych; - zakres pełnomocnictwa nie stanowił przeszkody do prowadzenia rokowań przez wykonawcę; co prawda nie był on upoważniony do zaciągania zobowiązań (bo umowy zawierają pracownicy spółki), ale prowadzenie rokowań nie stanowi zaciągania zobowiązań; poza tym gdyby właściciele działki zaproponowali jakieś wynagrodzenie, to wykonawca stałby się pośrednikiem między nimi a spółką. W odwołaniu A. i P. Ż.: 1) podnieśli, że wykonawca nie był upoważniony do prowadzenia negocjacji w sprawie odpłatnego uzyskania tytułu prawnego; 2) zastrzegli, że zgadzają się wyłącznie na zaproponowany przez siebie alternatywny przebieg sieci, bo projektowany przebieg sieci uniemożliwi im budowę/rozbudowę budynku; 3) wskazali, że działka jest w trakcie zmiany przeznaczenia w planie miejscowym. Wojewoda Małopolski decyzją z 13 czerwca 2025 r., znak: WS-VI.7536.1.85.2024.AS, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy, wskazując przy tym, że obiekt infrastruktury podziemnej nie zmieni sposobu zagospodarowania działki, a jego przebieg (wzdłuż granicy działki) w niewielki sposób ogranicza możliwość jej zabudowy, bo obszar ten (biorąc pod uwagę potencjalną zmianę przeznaczenia na grunt budowlany) i tak nie mógłby zostać zagospodarowany jakąkolwiek zabudową z uwagi na odległość od granicy działki. Z kolei alternatywny przebieg proponowany przez właścicieli działki wydłużyłoby odcinek sieci, co podrożyłoby inwestycję i ograniczyłoby większą powierzchnię działki. W skardze A. i P. Ż. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji, wskazując przy tym, że: 1) to nieprawda, że gazociąg zaprojektowano wzdłuż granicy działki, bo przebiega wzdłuż znajdującego się na niej ogrodzenia, które formalnie nie jest granicą, a jedynie zabezpieczeniem mienia; 2) gazociąg średniego ciśnienia uniemożliwi im rozbudowę istniejącego budynku lub budowę nowego budynku, a nadto znajdzie się blisko zabudowań, co jest ryzykowne dla mieszkańców w razie awarii i zdarzeń losowych; 3) zgadzają się na przebieg wzdłuż granicy działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej: u.g.n.), starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W orzecznictwie wyrażano wielokrotnie stanowisko, że instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest formą wywłaszczenia i jako taka musi być wykładana ściśle, ale też z uwzględnieniem chronionego konstytucyjnie prawa własności. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2021 r. I OSK 2637/20 zakres zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. musi pozostawać w zgodzie z konstytucyjnymi standardami ograniczania prawa własności wynikającymi z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Materialne warunki ograniczenia prawa własności określa art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący, że ograniczenia praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo praw i wolności innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z przywołanego wyżej art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, że ocena zgodności z prawem decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości powinna obejmować trzy aspekty: istnienie celu publicznego, prawidłowość rokowań i zgodność z m.p.z.p. Definicja celu publicznego znajduje się w art. 6 u.g.n. W orzecznictwie wypracowano stanowisko, zgodnie z którym zaliczenie inwestycji do celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., nie pozwala jeszcze na uznanie, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Konieczne jest również określenie, czy inwestycja wiązać się będzie z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie gminnym, powiatowym, wojewódzkim lub krajowym. Przy tym obejmowanie przez inwestycję jedynie wycinka terytorium gminy, a nie całego terytorium wspólnoty, nie dyskwalifikuje jej jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n (tak WSA w Lublinie w wyroku o sygn. akt II SA/Lu 33/23). Nie każda zatem realizacja celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. jest inwestycją celu publicznego. Wynika to z łącznego odczytywania powyższej przesłanki razem z tą, która ocenia, czy dane przedsięwzięcie jest inwestycją o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym. Jednakże należy mieć na uwadze, iż doprowadzenie np. sieci gazowej do jednej nieruchomości nie stanowi inwestycji celu publicznego - w każdym przypadku należy badać, czy aktualnie zaspokojenie jednostki nie przyczynia się/nie stanowi realizacji szerokiego planu rozbudowy sieci, skutkującego poprawą funkcjonowania szerszej grupy odbiorców. Na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi lokalne (gminne) lub ponad lokalne (powiatowe, wojewódzkie i krajowe) znaczenie inwestycji. Łączne spełnienie tych przesłanek przesądza, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi pozwalające na zaliczenie do inwestycji celu publicznego (tak wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 466/22). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, kontrolowana decyzja nie spełnia warunku inwestycji celu publicznego. Poza sporem w sprawie pozostaje, że planowana inwestycja ma na celu zaopatrzenie w gaz tylko jednego budynku, posadowionego na działce nr [...]. Wynika to również z nazwy inwestycji wskazywanej przez P. sp. z o.o. : "Budowa sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączem do punktu gazowego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. ew. nr [...]". Wynika to także jednoznacznie z mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu I Instancji. W tym miejscu podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom Wojewody Małopolskiego, inwestycja nie została zaplanowana wzdłuż granicy działki skarżących, ale centralnie przez jej środek. Nadto jak wynika z akt administracyjnych (protokół z rozprawy administracyjnej k. 166 oraz pismo pełnomocnika P. sp. z o.o. k. 170) przebieg ten uwarunkowany został tylko i wyłącznie względami opłacalności ("efektywności ekonomicznej"). Skarżący wyrażali bowiem zgodę na przeprowadzenie odcinka sieci gazowej po zachodniej stronie swojej działki – właśnie w jej granicy. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, by w miarę możliwości przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum. W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym (art. 7 k.p.a.), wręcz przeciwnie interesy te winny zostać wyważone. Tym bardziej zatem wyważone powinny zostać interesy indywidualne – skarżących i właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, żeby sporne inwestycja miała znaczenie lokalne, dla potencjalnie większej grupy odbiorców - członków gminnej wspólnoty samorządowej , niż tylko dla właścicieli działki nr [...]. Z akt sprawy wyłania się następujący obraz: inwestycja dotyczy zaopatrzenia w gaz jednego domu jednorodzinnego, interes ekonomiczny dostawcy mediów nie pozwala na przeprowadzenie inwestycji z najmniejszym obciążeniem działki skarżących, koszt ustanowienia służebności przesyłu (przez środek działki skarżących) inwestor wycenia na 118, 68 zł. Interesy skarżących polegające na poszanowaniu ich prawa własności zostały natomiast całkowicie pominięte. Jak wskazują, wobec swojej nieruchomości mają określone plany inwestycyjne, polegające na budowie budynku, co zostałoby przez przebieg tej sieci uniemożliwione. Nie jest konieczne posiadania szczegółowej i specjalistycznej wiedzy, aby stwierdzić że kwota 118, 68 zł nie zrekompensuje utraty swobodnego dysponowania swoją nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli jednak organ twierdzi, że jest to inwestycja celu publicznego – czego zdaniem Sądu nie wykazano, to wskazać należy, że także w takim przypadku istota problemu właściwego rozumienia instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jako formy wywłaszczenia a zatem ograniczenia konstytucyjnego prawa własności, której użycie implikuje po stronie organu administracji obowiązek wyważenia różnych interesów, wyrażona została w dwóch tezach zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2019 r. I OSK 703/17. Wskazano w nich, iż: 1. Ustalenia, które muszą poprzedzać wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. muszą przybrać postać aktywnego i rzetelnego poszukiwania takich wariantów realizacji celu publicznego, które nie naruszą przysługujących innym podmiotom praw rzeczowych do nieruchomości, a w przypadku gdy naruszenie to okaże się jednak niezbędne - rozwiązań pozwalających zminimalizować jego skutki w najwyższym możliwym stopniu. Innymi słowy, organ powinien odmówić wywłaszczenia, jeśli po przeprowadzeniu postępowania dowodowego stwierdzi, że cel publiczny można osiągnąć bez odjęcia lub ograniczenia prawa rzeczowego. Decyzję tej treści powinien wydać również wtedy, gdy postępowanie to wykaże, że ograniczenie prawa rzeczowego jest wprawdzie konieczne, lecz wnioskodawca nie wskazał, także poprzez zmianę projektu dołączonego do wniosku, takiego sposobu realizacji celu publicznego, który byłby najmniej uciążliwy dla podmiotu wywłaszczonego. 2. Instytucja uregulowana w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest formą wywłaszczenia w rozumieniu ustawy. Spostrzeżenie to znajduje potwierdzenie w treści art. 124 ust. 2 ustawy, w myśl którego wywłaszczenie nieruchomości polega nie tylko na pozbawieniu, ale i ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W tym kontekście przywołania wymaga zasada sformułowana już w następnym przepisie, art. 112 ust. 3 ustawy, w myśl której wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości. Zasada ta warunkuje zatem dopuszczalność każdego wywłaszczenia, niezależnie od dalszych jego przesłanek, w tym tych określonych w art. 124 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że decyzja ograniczająca właściciela w wykonywaniu jego prawa musi być poprzedzona zbadaniem możliwości uniknięcia konieczności odjęcia lub ograniczenia własności. W niniejszej sprawie organy administracji pominęły istotny element sprawy, albowiem słuszny interes właściciela nieruchomości nie został poddany analizie przy zastosowaniu kryterium "niezbędności" w uszczupleniu prawa własności rozumianego jako najmniej uciążliwej formy ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości. Natomiast w świetle takiego właśnie kryterium organy zbadały interes inwestora, a pośrednio interes właściciela (jednej) nieruchomości do której doprowadzone ma zostać paliwo gazowe. Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz lit. c p.p.s.a. Decyzja organu I instancji została uchylona na podstawie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 200 zł składa się uiszczony przez skarżących wpis.