II SA/Kr 932/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy nakazania usunięcia niewłaściwie składowanych odpadów 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wójt Gminy S. decyzja z dnia 1 kwietnia 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 i art. 107 K.p.a. oraz art. 2 ust. 3, art. 3 ust. 6 i 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach – po rozpatrzeniu wniosku D. B. o nakazanie usunięcia niewłaściwie składowanych na nieruchomości położonej w W. (dz. [...]) odpadów w postaci mas ziemnych stanowiących własność J. i V. W. odmówił wydania nakazu usunięcia niewłaściwie składowanych odpadów. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w dniu 12 grudnia 2018 r. wszczęto na wniosek D. B. postępowanie w sprawie usunięcia niewłaściwie składowanych odpadów w postaci mas ziemnych na działce nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...], gm. S., będącej własnością J. i V. W.. Dnia [...] 2019 r. odbyły się oględziny, podczas których dokonano odkrywki glebowej na działce nr [...] na głębokość ok. 50 cm, w miejscu wskazanym jako nasyp mas ziemnych. Stwierdzono, że ziemia w badanym przekroju jest jednorodna, a w odkrytej ziemi nie stwierdzono żadnych zanieczyszczeń. Dalej organ l instancji wskazał, że zgodnie z oświadczeniem J. i V. W., przywieziona na tę część działki ziemia, pochodziła z przygotowywanego wjazdu z drogi publicznej na działkę nr [...], na której rozpoczęto budowę domu jednorodzinnego, co stwierdzono podczas wizji. Ziemia przewieziona na koniec działki [...] posłużyła wyrównaniu terenu działku [...]. Podczas wizji nie stwierdzono podniesienia terenu względem sąsiadujących działek. Teren działki jest spójny, wyrównany i porośnięty trawą. Organ l instancji stwierdził, że nie ma podstaw do nakazania usunięcia przemieszczonej ziemi w obrębie działki nr [...], gdyż odpadów w strukturze gleby nie stwierdzono, a ziemia rodzima pochodząca z innej części działki nie może być uznana za odpad. Dalej wyjaśniono, że ziemia zebrana pod wjazd stanowiła warstwę wierzchnią najbardziej bogatą w składniki mineralne, w związku z tym jej wykorzystanie na tej samej działce celem jej wyrównania wydaje się być uzasadnione. Od tej decyzji odwołanie złożyła D. B. zarzucając naruszenie: 1/ art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zachodzą przypadki wyłączenia ustawy w związku z tym, że zidentyfikowane materiały mieszczą się w kategorii substancji i przedmiotów tam określonych, 2/ art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez błędne przyjęcie, że zidentyfikowane materiały nie stanowiły odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach, w sytuacji gdy gromadzenie odpadów nie miało charakteru pozbycia się ich, 3/ art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach i stosownych przepisów wykonawczych poprzez niezakwalifikowanie przedmiotowych materiałów do określonych kodów, 4/ art. 26 ust. 2 i 6 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez brak ustalenia ilości nawiezionych odpadów oraz brak określenia rzędnych terenu na podstawie mapy. W odwołaniu podniesiono także zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj.: art. 7, 77 § 1, art. 84 i art. 107 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób pełny wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także nieuwzględnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, art. 7,77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organ l instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyjaśnienia przez organ, czy utwardzenie i podniesienie terenu gruntu działki nr [...], opadami w postaci ziemi naruszyło stosunki wodne na działkach sąsiednich, tj. działkach nr [...] oraz [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 czerwca 2019 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie I instancji. W uzasadnieniu SKO w K. podniosło, że zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia od padów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. W decyzji, o której mowa w określa się w szczególności: 1/ termin usunięcia odpadów; 2/ rodzaj odpadów; 3/ sposób usunięcia odpadów. Stronami niniejszego postępowania są: właściciele działki nr [...], tj. V. W. i J. W., właścicielka działki nr [...], tj. D. B.. W pierwszej kolejności Kolegium zbadało, czy w przedmiotowej sprawie stosujemy przepisy ustawy o odpadach. Przepis art. 2 pkt 3 ustawy stanowi, iż przepisów ustawy o odpadach nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. To zaś oznacza, iż przepisy ustawy o odpadach nie znajdują zastosowania jedynie do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, jedynie wówczas, gdy zostaną one wykorzystane do celów budowlanych w stanie naturalnym i to na terenie, na którym zostały wydobyte. A zatem, gleba i materiały muszą zostać wykorzystane po pierwsze, do celów budowlanych i po drugie, na terenie, na którym zostały wydobyte (zob. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2936/14). A contrario materiały takie, wydobyte w trakcie robót budowlanych, a nie spełniające warunków z art. 2 ust. 3 ustawy (gdy są zanieczyszczone, czy też, zostały wykorzystywane poza terenem, z którego zostały wydobyte) stanowią odpady (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2642/16). Potwierdza to regulacja zawarta w § 2 pkt 17 rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów, która do grupy 17 katalogu od pad ów za liczą odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych) (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1918/16). Ponadto, w uzasadnieniu do ustawy o odpadach zostało wskazane, że "stosowanie wyłączenia będzie możliwe jedynie w przypadku zagospodarowania wspomnianych mas ziemnych do celów budowlanych w miejscu, gdzie zostały wydobyte. Każda ilość wspomnianych mas ziemnych, która będzie przeznaczona do wykorzystania poza miejscem wydobycia (miejscem realizacji inwestycji), będzie podlegała przepisom ustawy o odpadach". W tym miejscu Kolegium powołało przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7). Obiektem budowlanym są: budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1). Natomiast przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3). W przedmiotowej sprawie V. i J. W. wykonując zjazd z drogi publicznej na działkę nr [...], przewieźli ziemię z miejsca wykonania zjazdu na koniec swojej działki, dokonując niwelacji terenu. Zatem ziemia ta została wydobyta w trakcie robót budowlanych oraz wykorzystana do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym została wydobyta. Ponadto należy wskazać, iż ziemia ta nie była zanieczyszczona. Podczas oględzin, które odbyły się dnia 11 lutego 2019 r., dokonano odkrywki glebowej na działce nr [...] na głębokość ok. 50 cm, w miejscu wskazanym jako nasyp mas ziemnych. Stwierdzono, że ziemia w badanym przekroju jest jednorodna, a w odkrytej ziemi nie stwierdzono żadnych zanieczyszczeń. Ponadto ziemia zebrana pod zjazd stanowiła warstwę wierzchnią najbardziej bogatą w składniki mineralne. Powyższe oznacza, iż w przedmiotowej sprawie przesłanki z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach zostały spełnione, zatem przepisów ustawy o odpadach nie stosujemy w przedmiotowej sprawie. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła D. B. zarzucając naruszenie: 1/ art. 2 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach - poprzez niezastosowanie ustawy o odpadach, mimo że z mocy ww. przepisu winna ona znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, oraz przez błędną wykładnię tego przepisu, poprzez uznanie, że przez przemieszczenie ziemi wydobytej z terenu wydobycia/inwestycji (miejsca robót budowlanych), nie stosuje się art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, oraz przez błędną wykładnię tego przepisu, poprzez uznanie, że przez przemieszczenie ziemi wydobytej z terenu wydobycia, może ona zostać wykorzystana w innym miejscu na cele nie związane z robotami budowlanymi, oraz przez bledną wykładnię tego przepisu, poprzez ustalenie, że terenem wydobycia w rozumieniu tego przepisu jest działka oznaczona konkretnym numerem ewidencyjnym, a nie obszar terenu budowy (miejsca realizacji inwestycji); 2/ art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach - poprzez uznanie, że gleba i ziemia wydobyta na miejscu realizacji inwestycji (terenie budowy), a następnie przewieziona na przeciwległy teren działki niestanowiący terenu budowy i wykorzystam tam w celach niebudowlanych, nie stanowią odpadu; 3/ art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach - poprzez błędne przyjęcie, że zidentyfikowane określone materiały nie stanowiły odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach w sytuacji, gdy gromadzenie materiałów nie miało charakteru pozbycia się ich; 4/ art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach i stosownych przepisów wykonawczych - poprzez niezakwalifikowanie przedmiotowych materiałów do określonych kodów; 5/ art. 26 ust. 2 i 6 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach - poprzez brak ustalenia ilości nawiezionych odpadów oraz brak określenia rzędnych terenu na podstawie mapy gdzie doszło do nawiezienia odpadów; 6/ art. 7, art. 77 § 1 art. 84 i art. 107 K.p.a. - poprzez niewyjaśnienie w sposób pełny wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także nieuwzględnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia; 7/ art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia i zaniechanie wyjaśnienia czy utwardzenie i podniesienia terenu gruntu działki nr [...], obręb W. K. odpadami w postaci ziemi u gleby naruszyło stosunki wodne na działkach sąsiednich, tj. działkach nr [...] oraz [...]. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podlega ocena legalności decyzji umarzającej powstępowanie w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów w postaci mas ziemnych nawiezionych na działkę nr [...] w W. . W ocenie organu, do ustalonego stanu faktycznego nie stosuje się przepisów ustawy o odpadach, ponieważ gleba została nawieziona w ramach prac budowlanych, w trakcie których wydobyto ziemię z części działki na której zlokalizowany był podjazd i w stanie naturalnym przeniesiono tę ziemię na koniec działki dokonując niwelacji terenu. Stanowisko to w ocenie sądu nie znajduje umocowania z materiale dowodowym zgromadzonym przez organ. Także ustalenia stanu faktycznego są niekompletne. Zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 1 pkt 6, ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 992 z późn. zm. (dalej; ustawa) przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis art. 26 ustawy stanowi, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust 2). Z kolei art. 2 pkt 3 ustawy stanowi, iż przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Jak zasadnie wskakuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r. II OSK 2655/17 przepisy ustawy z 2012 r. o odpadach nie znajdują zastosowania jedynie do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, jedynie wówczas, gdy zostaną one wykorzystane do celów budowlanych w stanie naturalnym i to na terenie, na którym zostały wydobyte. A zatem, gleba i materiały muszą zostać wykorzystane po pierwsze, do celów budowlanych i po drugie, na terenie, na którym zostały wydobyte. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2936/14, z dnia 19 września 2017 r. II OSK 2642/16 oraz z dnia 28 czerwca 2017 r. II OSK 1918/16. Dokonując wykładni przepisu art. 2 pkt 3 ustawy należy przede wszystkim odkodować znaczenie dwóch terminów jakimi posługuje się ustawodawca w tym przepisie. Terminami tymi są "roboty budowlane" oraz "teren, na którym gleba została wydobyta". W ocenie sądu oba te terminy należy odnieść do przepisów ustawy Prawo budowlane. Ustawa ta w art. 3 pkt 7 stanowi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei w art. 3 pkt 10 przesądza, iż ilekroć w ustawie jest mowa o terenie budowy - należy przez to rozumieć przestrzeń, w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy. Tak więc, aby glebę (masy ziemi) wykluczyć ze stosowania przepisów ustawy o odpadach organ winien ustalić po pierwsze, że została ona wydobyta w trakcie budowy obiektu budowlanego i po drugie, że jest składowana na terenie na którym prowadzone są prace objęte pozwoleniem na budowę wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy. A contrario, jeżeli masy ziemi zostały nawiezione nie w trakcie budowy obiektu budowlanego (budynku, budowli bądź obiektu małej architektury – art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) lub są składowane poza terenem budowy choćby na działce której pozwolenie na budowę dotyczy (jeżeli z uwagi na wielkość działki nie jest ona w całości terenem budowy – w szczególności jeżeli nie cały obszar działki obejmuje projekt zagospodarowania działki lub terenu), gleba taka jest odpadem w rozumieniu ustawy. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2019 r. II SA/Kr 78/19. Ustaleń wykluczając stosowanie ustawy organ w niniejszej sprawie nie poczynił. Po pierwsze nie ustalił, że ziemia została wydobyta w trakcie budowy obiektu budowlanego (według niezweryfikowanych przez organ twierdzeń skarżących ziemia ta została nawieziona przed uzyskaniem pozwolenia na budowę). Organ nie ustalił nawet, jaki to obiekt budowlany na przedmiotowej działce został zrealizowany. Organ nie ustalił też, że teren podjazdu z którego wydobyto ziemię był objęty pozwoleniem na budowę oraz, że teren na którym ziemia ta została nawieziona był terenem budowy tj. terenem na którym prowadzone były roboty budowlane związane z realizacją obiektu budowlanego – terenem objętym pozwoleniem na budowę. Brak tych ustaleń wyklucza możliwość powoływania się na regulację zamieszczoną w art. 2 pkt 3 ustawy by uznać sprawę za bezprzedmiotową. Tym samym organ naruszył art. 7 K.p.a. art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona ustaleń, o których mowa wyżej i w zależności od ich rezultatu wyda rozstrzygnięcie w sprawie. W ocenie sądu organ powinien zweryfikować także to jaki interes prawny mają skarżący w toczącym się postępowaniu o usunięcie odpadów, niezależnie interesu prawnego w toczącym się równolegle postępowania o naruszenie stosunków wodnych przez nawiezienie przedmiotowych mas ziemi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.