II SA/Kr 933/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi "E." Sp. z o.o. w G. na Uchwałę Nr XXXIV/509/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 marca 2017 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XI/125/03 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 sierpnia 2003 r. w sprawie Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego skargę oddala. E. sp. z o.o. w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 marca 2017 roku, Nr XXXIV/509/17 w sprawie zmiany uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 sierpnia 2003 roku, Nr XI/125/03w sprawie Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego. Zaskarżonej uchwale zarzucono: 1. naruszenia art. 35 ust. 4 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach poprzez złamanie zasady prymatu ustalania regionalnymi instalacjami do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym również instalacjami rezerwowymi, tych instalacji, które dotychczas spełniały aktywnie te funkcje i nadal spełniają one wymagania dotyczące ochrony środowiska i były planowane, 2. naruszenia art. 35 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, bowiem konieczne jest wskazanie regionalnych instalacji, to jest konkretnego zakładu zagospodarowania odpadami, który jest przewidziany, jako zakład regionalny (instalacja regionalna) jak i zakład rezerwowy, 3. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach, poprzez uchwalenie planu gospodarki odpadami, który wbrew wymaganiom wskazanej normy nie zawiera informacji na temat identyfikacji problemów w zakresie gospodarki odpadami, w tym oceny potrzeby budowy dodatkowej infrastruktury służącej gospodarowaniu odpadami, zgodnie z zasadą bliskości, oraz, w razie potrzeby, realizacji inwestycji w celu zaspokojenia istniejących potrzeb, a także zamknięcia istniejących obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń dotyczących interesu prawnego strony skarżącej, 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm powszechnie obowiązującego prawa, powiększonych o wartość uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności powołano się na okoliczności wskazujące na naruszenie interesu prawnego skarżącego. Planowana przez skarżącego instalacja do przetwarzania zmieszanych odpadów nie została wskazana wprost w uchwale jako rezerwowa instalacja termicznego przekształcania odpadów (str. 64 Załącznika nr 1 do uchwały), pomimo że planowana przez E. sp. z o.o. instalacja termicznego przekształcania odpadów była zakwalifikowana w Planie Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego z 2012 roku jako planowana instalacja regionalna dla regionu nowosądecko - gorlickiego. W roku 2012 został przyjęty uaktualniony Plan Gospodarki Odpadami dla Województwa Małopolskiego uchwałą Nr XXV/397/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XI/125/03 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 sierpnia 2003 roku w sprawie Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego 2010 i Uchwały Nr XI/133/07 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 24 września 2007 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXVI/443/05 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 29 sierpnia 2005 roku w sprawie "Programu Ochrony Środowiska Województwa Małopolskiego na lata 2005 - 2012" oraz Uchwały Nr XI/125/03 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 sierpnia 2003 roku w sprawie Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami. W planie tym projektowana przez E. sp. z o.o. instalacja termicznego przekształcania odpadów została wprost wskazana, jako planowana instalacja regionalna dla regionu nowosądecko - gorlickiego. Podkreślono, że podstawą wpisania na listę było między innymi posiadanie decyzji środowiskowych dla planowanej instalacji termicznego przekształcania odpadów przez E. . W grudniu 2014 roku Spółka wykonała studium wykonalności projektu, który potwierdził jego realność tak pod względem technicznym jak i ekonomicznym. Również w grudniu 2014 został złożony wniosek do NFOŚiGW o udzielenie pożyczki preferencyjnej w ramach programu priorytetowego nr 2.1.2 "Racjonalna gospodarka odpadami Cześć 2) Instalacje gospodarowania odpadami". Wniosek uzyskał pozytywna opinię Ministerstwa Środowiska, co było elementem procesu oceny wniosku przez NFOŚiGW. Pomimo to jednak w 2015 roku, gdy Zarząd Województwa przystąpił do kolejnej aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Małopolski, z niezrozumiałych powodów nie doszło do zakwalifikowania przedmiotowej instalacji na listę inwestycji związanych z gospodarką odpadami w aktualizowanym Wojewódzkim Planie Gospodarowania Odpadami na lata 2016- 2022. To stanowi zdaniem strony skarżącej naruszenie jej interesu prawnego. Następnie powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym - w sytuacji, gdy wnoszący wezwanie planuje w danym regionie instalację, która wcześniej była wprost uwzględniona w poprzednim Wojewódzkim Planie Gospodarowania Odpadami, a w dalszej konsekwencji została wydana decyzja środowiskowa dla tego zamierzenia, to arbitralne pominięcie wcześniej przygotowywanej, planowanej i akceptowanej przez organ inwestycji świadczy o tym, że inwestor planujący inwestycję ma interes prawny w kwestionowaniu wadliwych postanowień Planu w zakresie, w jakim mogą one dotyczyć jego zindywidualizowanych interesów gospodarczych. Przyjęcie Planu w określonym brzmieniu stanowi w danym przypadku naruszenie praw osób trzecich, poprzez dokonanie określonej czynności prawnej przez organ samorządu województwa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (por. WSA w Warszawie IV SA/Wa 539/13). Na gruncie przedmiotowej uchwały zasadnicze znaczenie, które dodatkowo potwierdza naruszenie interesu prawnego E. Sp. z o.o. w G. i świadczy o arbitralności oraz dowolności w działaniach organu, ma również zdaniem strony skarżącej okoliczność, że planowana instalacja była jeszcze wprost ujęta w projekcie do uchwały Nr XXXIV/509/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego. W załączniku nr 1 do projektu uchwały wskazano wprost, że jako instalacje rezerwowe wskazuje się dotychczas planowane instalacje termicznego przekształcania odpadów w Tarnowie, Gorlicach, które były ujęte w dotychczasowym PGOWM (str. 115) . Uchwała w sprawie Wojewódzkiego Planu Gospodarowania Odpadami nie jest aktem prawa miejscowego, ale wpływa w sposób bezpośredni na interes prawny wnoszącego wezwanie. W przyjętym uaktualnionym Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Małopolskiego uchwałą Nr XXV/397/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 2 lipca 2012 roku instalacja termicznego przekształcania odpadów projektowana przez E. Sp. z o.o. została wprost wskazana, jako instalacja regionalna dla regionu nowosądecko - gorlickiego. Okoliczność ta ma o tyle znaczenie, że zgodnie z normą art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 roku, Nr 152, poz. 897), w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami uwzględnia się funkcjonujące na terenie województwa instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, które w dniu wejścia w życie ustawy spełniają wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Natomiast w przypadku zakończenia budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, instalację tę uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami lub dokonuje się zmiany w tej uchwale. Zgodnie z treścią wskazanych norm określone w niej regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, instalację tę uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami lub dokonuje się zmiany w tej uchwale. W przepisie tym jest mowa, że "uwzględnia się", a nie, że można uwzględnić, co dowodzi zdanie strony istotnego ograniczenia swobody uchwałodawcy w tym zakresie. Uchwała w sprawie Wojewódzkiego Planu, na mocy art. 38 ust. 2 ustawy o odpadach bezpośrednio wpływa na treść uchwały w sprawie wykonania tego planu, która to uchwała jest już aktem prawa miejscowego. Stosownie do zapisu normy art. 38 ust. 2 ustawy o odpadach, uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Z przepisu tego wynika, że podejmując uchwałę w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, Sejmik w zasadzie powinien ograniczyć się do odzwierciedlenia w uchwale ("określenia"), regionalnych instalacji w rozumieniu ustawy (art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach), które funkcjonują na danym obszarze. Strona skarżąca podkreśliła, że swoboda uchwałodawcy w tym przypadku jest sprowadzona wręcz do minimum i polega na przetransponowaniu istniejącego stanu faktycznego i prawnego do norm uchwały. Jest tak w szczególności w przypadku uprzedniego umieszczenia danej instalacji w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako planowanej, co daje określonemu podmiotowi prawo wiążącego domagania się, na podstawie art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, wpisania do uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami, także danej instalacji w przypadku zakończenia budowy regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Zdaniem strony skarżącej z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Wraz z uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie jego wykonania - art. 38 ust. 1 ustawy o odpadach. Ponadto plany gospodarki odpadami, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. g) zawierają identyfikację problemów w zakresie gospodarki odpadami, w tym oceny potrzeby tworzenia nowych lub zmiany systemów zbierania odpadów oraz budowy dodatkowej infrastruktury służącej gospodarowaniu odpadami, zgodnie z zasadą bliskości, oraz, w razie potrzeby, realizacji inwestycji w celu zaspokojenia istniejących potrzeb, a także zamknięcia istniejących obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami, uwzględniające, w razie potrzeby, podstawowe informacje charakteryzujące z punktu widzenia gospodarki odpadami obszar, dla którego jest sporządzany plan gospodarki odpadami, a w szczególności położenie geograficzne, sytuację demograficzną, sytuację gospodarczą oraz warunki glebowe, hydrogeologiczne i hydrologiczne, mogące mieć wpływ na lokalizację istniejących instalacji gospodarowania odpadami. Skarżąca zwróciła uwagę na to, że w świetle powołanej ustawy o odpadach plany gospodarki odpadami wpływają w istotny sposób na możliwość uzyskania stosownych decyzji w zakresie gospodarki odpadami. Określone postanowienia planów gospodarki odpadami wykluczają możliwość uzyskania stosownego zezwolenia. Właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów w przypadkach określonych w przepisach o ochronie środowiska lub jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami. Właściwy organ odmawia też wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi lub decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami. Niezgodność zamierzonego sposobu gospodarki odpadami z planami gospodarki odpadami stanowi także podstawę do odmowy wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów. Jeżeli zaś budowa składowiska odpadów nie jest określona w wojewódzkim planie gospodarki odpadami organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów odmawia wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów (por. odpowiednie przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, np. art. 33 ust. 1, art. 46 ust. l pkt 2, art. 127 ust. 5). W tym stanie prawnym zdaniem skarżącej nie można skutecznie twierdzić, że plany gospodarki odpadami mają jedynie charakter informacyjny i nie wpływają na sytuacje prawne podmiotów spoza administracji publicznej. Plany gospodarki odpadami pozornie wiążą tylko organy administracji publicznej, gdyż w istocie wiążą także podmioty ubiegające się o wydanie zezwolenia lub pozwolenia, gdyż dany podmiot nie otrzyma określonego zezwolenia/pozwolenia, jeżeli plan gospodarki odpadami stoi temu na przeszkodzie, bowiem przesądza o wydaniu decyzji odmownej. Jak wskazuje skarżąca pogląd o posiadaniu interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w sprawie planu gospodarki odpadami podmiotów będących w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej, został wielokrotnie zaakceptowany, również przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok z dnia 5 listopada 2014 roku, sygn. II OSK 977/13) Przechodząc do uzasadnienia zarzutów skargi wskazano, że zaskarżona uchwała narusza przepisy prawa, co świadczy o nieważności uchwały - przynajmniej w tej części, która bezpośrednio dotyczy interesu prawnego wnoszącego wezwanie. Zgodnie z normą art. 35 ust. 4 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach, wojewódzkie plany gospodarki odpadami zawierają wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych; oraz plan zamykania instalacji niespełniających wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych. Jak wskazuje skarżąca, norma ta konstytuuje zasadę prymatu ustalania regionalnymi instalacjami do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym również instalacjami rezerwowymi, tych instalacji, które dotychczas spełniały aktywnie te funkcje i nadal spełniają wymagania dotyczące ochrony środowiska i były planowane względnie takie, które co prawda nie spełniają już tych wymagań, ale mogą być zmodernizowane, w taki sposób, aby te wymagania spełniać. Zastąpienie natomiast tych instalacji innymi może się odbywać jedynie wówczas, gdy instalacje (regionalne i planowane) nie będą mogły już przetwarzać odpadów ze względów technicznych i w konsekwencji nie będą mogły realizować zadań w zakresie przetwarzania odpadami. Ustawa o odpadach zawiera w art. 35 ust. 6 legalną definicję regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, którą jest zakład zagospodarowania odpadów, o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkanego, co najmniej przez 120 tysięcy mieszkańców, spełniający wymagania najlepszej dostępnej techniki, o której mowa w art. 207 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, lub technologii, o której mowa w art. 143 tej ustawy, w tym wykorzystujący nowe dostępne technologie przetwarzania odpadów lub zapewniający: 1) mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, lub 2) przetwarzanie selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów oraz wytwarzanie z nich produktu o właściwościach nawozowych lub środków wspomagających uprawę roślin, spełniających wymagania określone w przepisach odrębnych, lub materiału po procesie kompostowania lub fermentacji dopuszczonego do odzysku w procesie odzysku RIO, spełniającego wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 30 ust. 4, lub 3) składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych o pojemności pozwalającej na przyjmowanie przez okres nie krótszy niż 15 lat odpadów w ilości nie mniejszej niż powstająca w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Oznacza to, że z treści normy art. 35 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach w wojewódzkim planie gospodarki odpadami konieczne jest wskazanie regionalnych instalacji, to jest konkretnego zakładu zagospodarowania odpadami, który jest przewidziany, jako zakład regionalny (instalacja regionalna) jak i zakład rezerwowy. Zdaniem skarżącej na gruncie zaskarżonej uchwały doszło do rażącego naruszenia tej normy, albowiem nie wskazano zakładu, lecz wskazano jedynie miejscowość (str. str. 64 Załącznika nr 1 do uchwały), co jednak nie spełnia wymagań ustawy. Ponadto wskazano na naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach, zgodnie z którą plany gospodarki odpadami zawierają informację na temat identyfikacji problemów w zakresie gospodarki odpadami, w tym oceny potrzeby budowy dodatkowej infrastruktury służącej gospodarowaniu odpadami, zgodnie z zasadą bliskości, oraz, w razie potrzeby, realizacji inwestycji w celu zaspokojenia istniejących potrzeb, a także zamknięcia istniejących obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami. Zwrócono uwagę, że z tej normy wynika przede wszystkim, że inna, dotychczas nieuwzględniona w wojewódzkim planie, infrastruktura służąca gospodarowaniu odpadami powinna zastępować dotychczas aktywną i czynną regionalną instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, gdy instalacja ta jest zamykana. Dodatkowa infrastruktura może i powinna być dopiero wówczas identyfikowana w kategoriach potrzeby budowy czy wykorzystania dodatkowej infrastruktury, gdy dotychczas wykorzystywana instalacja nie jest w stanie samodzielnie spełniać zadań nakładanych na regionalną instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK). Tymczasem na gruncie zaskarżonej uchwały z całkowicie niezrozumiałych powodów została pominięta instalacja należąca do skarżącej, z całkowitym pominięciem treści wskazanej normy, co dowodzi o jej istotnym naruszeniu. Zdaniem skarżącej regionalna rezerwowa instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych, powinna być obligatoryjnie uwzględniona w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami i w tym zakresie organ uchwałodawczy nie dysponował swobodą w określaniu roli, jaka zostanie przypisana tej instalacji. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Małopolskiego wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze uchwała nie narusza interesu prawnego Skarżącej w rozumieniu przepisu art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Strona skarżąca zobowiązana jest wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem a jej indywidualna sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżony przepis naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Już w samym żądaniu skargi skarżąca wskazuje na brak uregulowań dotyczących jej interesu prawnego i w istocie wnosi o zmianę uchwały w sposób odpowiadający jej oczekiwaniom. Skarżąca zakłada, że będąc właścicielem instalacji, która znajduje się w obrębie działania uchwały, automatycznie nabywa interes prawny do występowania w sprawie, ponieważ naruszenie jej interesu prawnego polega na niewskazaniu wprost w uchwale jako rezerwowej instalacji termicznego przekształcania odpadów strony skarżącej (str. 64 Załącznika nr 1 do uchwały), pomimo że planowana przez E. sp. z o.o. instalacja termicznego przekształcania odpadów była zakwalifikowana w Planie Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego z 2012 roku, jako planowana instalacja regionalna dla regionu nowosądecko - gorlickiego. Zdaniem organu skarga powinna zawierać nie tylko wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia po stronie skarżącej, ale przede wszystkim należy wykazać, że interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Musi, więc zaistnieć taka sytuacja, w której skarżący na skutek wprowadzenia przez organ danego przepisu z zakresu administracji publicznej, nie może zrealizować przysługujących mu praw (wynikających z określonych przepisów prawa materialnego) bądź jest w tym działaniu ograniczony (por, wyrok NSA z dnia 12 marca 2010 roku, sygn. akt I OSK 1703/09, niepubl.), przy czym naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, które decyduje o legitymacji do zaskarżenia uchwały musi być aktualne, a nie potencjalne. Nie można z samego faktu posiadania instalacji w obrębie regionu gospodarki odpadami wyprowadzać indywidualnego interesu prawnego do zaskarżania aktu wprowadzającego na danym obszarze inne instalacje spełniające kryteria, jako instalacje regionalne. Skarżąca w skardze nie wskazała wbrew dyspozycji art. 90 ustawy jaki jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego. Żadna regulacja wprowadzona uchwałami nie ogranicza możliwości prawnych działania skarżącej i nie wpływa na jej sytuacje prawną. Następnie przytoczono fragmenty uzasadnienia wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1670/15: "Sąd zwrócił uwagę, że Plan Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego (...) nie jest aktem prawa miejscowego, na co wyraźnie wskazuje treść art. 29 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 15 ust. 3 ww. ustawy. Nie zawiera on bowiem norm powszechnie obowiązujących. Jest uchwałą nienormatywną podjętą w sprawie z administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a."). Plan gospodarki odpadami jest uznawany za tzw. akt kierownictwa wewnętrznego, stanowiący ramowi program działania na danym obszarze w zakresie gospodarki odpadami i skierowany jest do organem administracji publicznej, nie zaś do podmiotów zewnętrznych wobec administracji. Analiza treści art. 14, 14a i 14b ustawy o odpadach, określających zakres regulacji i tryb podejmowania przedmiotowego aktu wskazuje, że zawiera on w zasadzie normy ogólne o charakterze informacyjnym (zawierające dane i prognozy). W kontekście przedmiotowej skargi taki charakter ma zatem także określenie regionów gospodarki odpadam komunalnymi wraz ze wskazaniem gmin wchodzących w skład regionu (art. 14 ust. 8 pkt 1). W ocenie Sądu z powyższego nie można jednak wywieść jakiegokolwiek uprawnienia dla strony skarżącej. Wskazana regulacja ustawy o odpadach wyklucza bowiem, aby plany gospodarki odpadami mogły bezpośrednia rozstrzygać o prawach lub obowiązkach podmiotów zewnętrznych. W szczególności z cyt. ustawy nie wynika aby raz określone regiony gospodarki odpadami komunalnymi nie mogły w ramach aktualizacji planów, która następuje nie rzadziej, niż co 6 lat (art. 14c ustawy o odpadach), podlegać zmianom, a tym samym, aby określony RIPOK miał w tym zakresie uprawnienie do żądania niezmienności ustalonych regionów. Skarżąca Spółka nie miała zagwarantowanej wielkości strumienia dostarczanych odpadów w poprzednio obowiązujących Planach Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego. O naruszeniu interesu prawnego nie stanowi również ewentualna trudność w spłacie zaciągniętym kredytów i dotacji w sytuacji, gdy żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego lub miejscowego nie gwarantował Zakładowi Utylizacji Odpadów Sp. z o. o. pozycji monopolisty. Spółka, jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą musi się liczyć z tym, że jej działalność obarczona jest ryzykiem. Sąd stwierdził, że to gmina jest podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie czystości i porządku w gminach, w tym za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wymagana przepisami prawa (art. 14c ust. 1 ustawy o odpadach) aktualizacja planu gospodarki odpadami nie może być, w ocenie Sądu, potraktowana, jako naruszenie Konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, skoro to ustawodawca jednoznacznie określił wymóg, wskazując przesłanki oraz tryb aktualizacji". Mając na uwadze to cytowane stanowisko wskazano, iż skarżąca nie wskazała żadnej normy prawnej, z której wynika odebranie lub ograniczone jakiegoś prawa skarżącej. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że wojewódzkie plany gospodarki odpadami zgodnie z art. 37 ustawy o odpadach podlegają aktualizacji nie rzadziej, niż co 6 lat. Jednakże zapisy ustawy z dnia 15 stycznia 2015 roku o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 poz. 122) zobowiązały zarządy województwa do aktualizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz opracowania planu inwestycyjnego w terminie do 30 czerwca 2016 r. Plany gospodarki odpadami są opracowywane na poziomie krajowym i wojewódzkim, z czego wojewódzki plan gospodarki odpadami powinien być zgodny z krajowym planem gospodarki odpadami i służyć realizacji zawartych w nim celów. Krajowy plan gospodarki odpadami 2022 (KPGO) został przyjęty Uchwałą nr 88 Rady Ministrów z dnia l lipca 2016 roku (poz. 784) (załącznik 1). Poprzedni Krajowy Plan Gospodarki Odpadami 2014, zgodnie z którym przyjęty został poprzedni Plan Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego nie ograniczał dopuszczalnych ilości odpadów poddanych termicznemu przetwarzaniu, a jedynie wskazywał na obowiązek uzyskania odpowiednich wskaźników w zakresie recyklingu surowców wtórnych. (Załącznik nr 2). Natomiast Krajowy Plan Gospodarki odpadami 2022 z 2016 roku po raz pierwszy wprowadził wskaźnik dotyczący ograniczania masy odpadów poddawanych termicznemu przekształcaniu. Te zapisy wymusiły weryfikację planowanych instalacji, w szczególności instalacji termicznego przekształcania odpadów pod kątem spełniania poziomu 30 %, a ujętych w Planie Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego, przyjętym Uchwałą Nr XXV/397/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 2 lipca 2012 roku. Zarząd Województwa Małopolskiego 21 kwietnia 2015 roku przystąpił do opracowania projektu aktualizacji "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego na lata 2016- 2022 " wraz z Planem Inwestycyjnym oraz sporządzenia "Prognozy oddziaływania na środowisko Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego na lata 2016-2022 z perspektywą do 2028" o czym podano do publicznej wiadomości umieszczając ogłoszenie zarówno na tablicy ogłoszeń Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego przy ul. Racławickiej 56 (Załącznik nr 3), na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego (załącznik nr 4) oraz w prasie ogólnopolskiej (Załącznik nr 5). Pismem z dnia 25 czerwca 2015 roku, znak: SR.I.7011.1.3.2015 Wicemarszałek Województwa Małopolskiego zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie jak i Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie zakresu stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko (załącznik nr 6) . Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie stanowisko w sprawie ww. uzgodnienia przesłał pismem z dnia 28 lipca 2015 znak OO.411.4.1.2015.MZi (załącznik nr 7) a Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny pismem z dnia 15 lipca 2015 roku znak: NS.9022.10.129.2015 (załącznik nr 8). Opracowane projekty "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego na lata 2016-2022" (PGOWM 2016-2022) (załącznik 9) wraz z "Prognozą oddziaływania na środowisko Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego na lata 2016-2022" (załącznik 10 zostały przyjęte na posiedzeniu Zarządu Województwa Małopolskiego (ZWM) 30 sierpnia 2016 roku (załącznik 11) i w dniach od 1 do 30 września 2016 roku zgodnie z art. 36, pkt. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz. U. 2016, póz. 1987 ze zm.) skierowane do opiniowania przez organy wykonawcze gmin z obszaru województwa, niebędących członkami związków międzygminnych, oraz organy wykonawcze związków międzygminnych, a w zakresie związanym z ochroną wód, przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu zgodnie z art. 36 ustawy o odpadach (Dz. U. 2016 póz. 1987 ze zm.), (załącznik 12). Jednocześnie na podstawie artykułu 39 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016, póz. 353) przyjęte przez ZWM dokumenty zostały skierowane w dniach od 1 do 22 września do konsultacji społecznych. Informacje na temat skierowania dokumentu do konsultacji zostały zamieszczone na tablicy ogłoszeń w siedzibie urzędu przy ul. Racławickiej 56 w Krakowie (załącznik 13) na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego (załącznik 14) jak i w prasie ogólnopolskiej (załącznik 15). Jednocześnie pismem z dnia 1 września 2016 roku znak: SR-I.7011.1.40 Wicemarszałek WM W. K. zwrócił się do Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jak i do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie o zaopiniowanie projektu PGOWM 2016-2022 wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (załącznik 16 i 17). Przyjęty przez ZWM 30 sierpnia 2016 roku projekt PGOWM 2016-2022 został opracowany zgodnie z założeniami zawartymi w Krajowym planie gospodarki odpadami 2022 jak i art. 35 ustawy o odpadach. W treści dokumentu, jako planowane instalacje do termicznego przetwarzania odpadów ujęte zostały dwie instalacje tj. w Krakowie i Oświęcimiu, gdyż w chwili opracowywania projektu aktualizacji PGOWM na lata 2016-2022 instalacja termicznego przekształcania odpadów w Krakowie została przekazana do eksploatacji, a instalacja Oświęcimiu, jako jedyna przedstawiła pozwolenie na budowę (załącznik 18). Jednocześnie wraz z PGOWM 2016-2022 został opracowany w formie załącznika projekt Planu Inwestycyjnego (PI), który określa potrzebną infrastrukturę dotyczącą odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, wraz z mocami przerobowymi, służącą zapobieganiu powstawaniu tych odpadów oraz gospodarowaniu tymi odpadami, zapewniającą osiągnięcie celów wyznaczonych w przepisach. Plan Inwestycyjny zawiera w szczególności: wskazanie planowanych inwestycji, oszacowanie kosztów planowanych inwestycji (wraz ze wskazaniem źródeł ich finansowania oraz harmonogram realizacji planowanych inwestycji. Jednocześnie warunkiem dopuszczalności finansowania inwestycji, dotyczących odpadów komunalnych w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, w zakresie zapobiegania powstawaniu tych odpadów oraz w zakresie gospodarowania tymi odpadami, ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej jest ujęcie ich w planie inwestycyjnym. W projekciePlanu wskazano również ww. dwie instalacje. E. w G. pismem z dnia 9 listopada 2015 roku znak: [...] poinformowała urząd o uzyskaniu pozytywnej opinii Ministerstwa Środowiska dla wniosku złożonego do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NOŚiGW) o pożyczkę dla planowanej inwestycji pn. "Instalacja termicznego przekształcania odpadów komunalnych i preRDF". Jednakże w załączonej opinii Ministerstwo Środowiska zwróciło uwagę, iż moce przerobowe instalacji będącej przedmiotem wniosku nie mogą przekroczyć 30% strumienia wytwarzanych odpadów komunalnych w danym regionie gdyż w przeciwnym wypadku może być zagrożona realizacja celów wyznaczonych w dyrektywie ramowej o odpadach w zakresie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych przepisami prawa, (załącznik 19). W projekcie planu przyjętym przez ZWM 30 sierpnia 2017 roku nie wskazano jako planowanych instalacji zarówno instalacji termicznego przekształcania w Gorlicach jak i w Tarnowie oraz w Chrzanowie, które wskazane były w Planie Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego przyjętym Uchwałą Nr XXV/397/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 2 lipca 2012 roku. Brak przedmiotowych instalacji wynikał z faktu, iż w trakcie aktualizacji planu wykazano, iż biorąc do bilansu moce przerobowe istniejącej instalacji termicznego przetwarzania w Krakowie (220 tyś. Mg/rok) oraz moce przerobowe planowanej instalacji w Oświęcimiu (150 tyś. Mg/rok), która została wskazana z uwagi na najbardziej zaawansowany stan prac, wartość masy termicznie przekształcanych odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących 2 przetworzenia odpadów komunalnych w stosunku do wytworzonych odpadów komunalnych wyczerpuje wskaźnik 30%. Mając na uwadze zapisy ustawy, iż wojewódzki plan gospodarki odpadami powinien być zgodny z krajowym planem gospodarki odpadami i służyć realizacji zawartych w nim celów ww. instalacje nie zostały wskazane w aktualizacji, gdyż skutkowałoby to uzyskaniem negatywnej opinii projektu Planu oraz nie uzgodnieniem Planu Inwestycyjnego przez Ministra Środowiska w związku z niezgodnością z celami zawartymi w KPGO 2022. Jednakże na stronie 118 projektu Planu znalazł się zapis, iż w przypadku nie podjęcia realizacji którejkolwiek z planowanych nowych instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych, lub w przypadku pojawienia się dodatkowego popytu na odzysk energetyczny odpadów (np. strumienie odpadów z poza obszaru objętego Planem), jako instalacje rezerwowe wskazuje się dotychczas planowane instalacje termicznego przekształcania odpadów w Tarnowie. Gorlicach, które były ujęte w dotychczasowym PGOWM. Mając jednakże na uwadze, iż wojewódzki plan gospodarki odpadami jest dokumentem planistycznym, a nie sprawczym, powyższy zapis nie skutkuje możliwością funkcjonowania przedmiotowych instalacji gdyż w tym celu instalacje w Tarnowie i Gorlicach musiałyby być wskazane z nazwy i adresu, jako planowane instalacje termicznego przekształcania odpadów oraz powinny zostać wskazane w Planie Inwestycyjnym. W trakcie opiniowania wpłynęły wnioski i uwagi z 68 gmin (załącznik 20), a w wyniku konsultacji społecznych wpłynęły wnioski i uwagi od 37 uprawnionych podmiotów. Ponadto opinie przesłał Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, a w zakresie związanym z ochroną wód Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie, Gliwicach i Warszawie.(załącznik 21). Projekt "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego na lata 2016-2022" oraz Prognoza, z uwzględnionymi uwagami i wnioskami z przeprowadzonego opiniowania i konsultacji, zostały zatwierdzone przez Zarząd Województwa Małopolskiego na posiedzeniu 27 października 2016 roku (załącznik 22). W treści dokumentu, które dotyczą instalacji termicznego przekształcania odpadów doprecyzowano, iż na obszarze Regionu będą funkcjonowały dwie instalacje Termicznego Przekształcania Odpadów o łącznej mocy przerobowej 350 000 Mg/rok odpadów komunalnych (istniejąca w Krakowie o mocy przerobowej 220 000 Mg/rok oraz nowa instalacja w Oświęcimiu o mocy przerobowej 150 000 Mg/rok, w tym 40 tyś. Mg zmieszanych odpadów komunalnych, 90 tyś. Mg RDF oraz 20 tyś. Mg osady ściekowe). W przypadku nie podjęcia realizacji którejkolwiek z planowanych nowych instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych w terminie określonym w Planie Inwestycyjnym, lub w przypadku zjawienia się dodatkowego popytu na odzysk energetyczny odpadów (np. strumienie odpadów spoza obszaru objętego Planem) jako rezerwowe instalacje termicznego przekształcania odpadów wskazuje się instalacje w Tarnowie, Gorlicach, Chrzanowie lub Nowym Targu. Taka zmiana będzie wymagała aktualizacji Planu Inwestycyjnego. Pismem z dnia 28 października 2016 roku projekt zatwierdzonych dokumentów został okazany Ministrowi Środowiska celem zaopiniowania oraz uzgodnienia Planu Inwestycyjnego stanowiącego załącznik do Planu (załącznik 23). Minister Środowiska przekazał uwagi dotyczące przekazanych dokumentów pismem z dnia 28 listopada 2016 roku znak: DGO-V.4050.33.2016.KR242880.660339.505060 przy czym uzyskanie pozytywnej opinii do projektu PGOWM 2016-2022 oraz uzgodnienie PI uzależnił od przedstawienia przedmiotowych dokumentów uwzględniających uwagi załączone do pisma (załącznik 24). W związku z uwagą do PGOWM na lata 2016-2022 (lp.5), iż przy wskazaniu dodatkowych instalacji termicznego przetwarzania odpadów należy podać planowane moce przerobowe gdyż jest to szczególnie istotne w kontekście dotrzymania 30% progu przetwarzania odpadów komunalnych metodami termicznymi, chcąc zachować nadal istniejący zapis dotyczący spalarni rezerwowych uzupełniono go, o treść: uwzględniając instalację istniejącą, instalację planowaną lub w przypadku niepodjęcia jej realizacji w terminie określonym w PI instalacje rezerwowe, łączny udział masy termicznie przekształcanych odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych w stosunku do wytworzonych odpadów komunalnych nie będzie przekraczał 30%. Uwagi przekazane przez Ministra Środowiska w głównej mierze dotyczyły ograniczenia budowy bądź rozbudowy instalacji do przetwarzania odpadów w tym instalacji do termicznego ich przetwarzania gdyż z analizy braków i potrzeb Regionu Małopolskiego w zakresie gospodarowania strumieniem odpadów komunalnych w latach 2016-2028 wynika, iż do 2028 roku będzie nadwyżka mocy przerobowych. Zarząd Województwa Małopolskiego 20 grudnia 2016 roku zatwierdził projekt 2016-2022 po zmianach wynikających z uwzględnienia uwag i wniosków Ministra Środowiska (załącznik 25). Pismem z dnia 20 grudnia 2016 roku projekt PGOWM 2016-2022 zostały ponownie przekazany do Ministra Środowiska celem zaopiniowania i uzgodnienia wraz zestawieniem, w którym wykazywano uwzględnienie uwag (załącznik 26, 27). Pismem z dnia 23 stycznia 2017 roku Minister Środowiska ponownie przekazał uwagi do przesłanych dokumentów uzależniając wydanie pozytywnej opinii i uzgodnienia od ich uwzględnienia (załącznik 28). Przesłane projekty dokumentów były konsultowane z pracownikami Ministerstwa Środowiska w trybie roboczym, co pozwoliło na wypracowanie treści, która uzyskała aprobatę Ministra Środowiska. Docelowo na stronie 74 projektu PGOWM 2016-2022 zachował się zapis, iż na obszarze Regionu będą funkcjonowały dwie Instalacje Termicznego Przekształcania Odpadów o łącznej mocy przerobowej 350 000 Mg/rok odpadów komunalnych (istniejąca w Krakowie c mocy przerobowej 220 000 Mg/rok oraz nowa instalacja w Oświęcimiu o mocy przerobowej 150 000 Mg/rok, w tym 40 tyś. Mg zmieszanych odpadów komunalnych, 55 tyś. Mg RDF oraz 20 tyś. Mg osady ściekowe). W przypadku nie podjęcia realizacji którejkolwiek z planowanych nowych instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych w terminie określonym w Planie Inwestycyjnym, lub w przypadku pojawienia się dodatkowego popytu na odzysk energetyczny odpadów (np. strumienie odpadów z poza obszaru objętego Planem) jako rezerwowe instalacje termicznego przekształcania odpadów wskazuje się instalacje w Tarnowie, Gorlicach, Chrzanowie lub Nowym Targu. Taka zmiana będzie wymagała aktualizacji Planu Inwestycyjnego. Uwzględniając instalacje istniejącą, instalacje planowaną lub w przypadku nie podjęcia jej realizacji w terminie określonym w Planie Inwestycyjnym instalacje rezerwowe, łączny udział masy termicznie przekształcanych odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych w stosunku do wytworzonych odpadów komunalnych nie będzie przekraczał 30%, Pismem z dnia 9 lutego 2017 roku Wicemarszałek Województwa Małopolskiego przekazał zatwierdzony przez Zarząd Województwa Małopolskiego na posiedzeniu 9 lutego 2017 roku uzupełniony projekt Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego na lata 2016-2022 wraz z Planem Inwestycyjnym (załącznik 29,30). Pismem z dnia 1 marca 2017 roku Minister Środowiska zaopiniował pozytywnie projekt Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego na lata 2016-2022" oraz uzgodnił projekt Planu Inwestycyjnego (załącznik 31). Projekt planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego na lata 2016-2022 został przyjęty uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr XXXIV/509/17 z dnia 27 marca 2017 roku wraz, z którą została przyjęta Uchwała Nr XXXIV/510/17 z dnia 27 marca 2017 roku w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego na lata 2016-2022 stanowiąca akt prawa miejscowego ( Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 31 marca 2017 roku póz. 2264). (załącznik 32,33) Zarząd Województwa Małopolskiego zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poinformował społeczeństwo o uchwaleniu przez Sejmik Województwa Małopolskiego Planu poprzez zamieszczenie ogłoszenia w ogólnopolskiej gazecie (załącznik 34), siedzibie urzędu przy ul. Racławickiej 56 w Krakowie (załącznik 35) oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego (załącznik 36). Ponadto zgodnie z artykułem 55 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko informacje o przyjętym Planie przekazano Regionalnemu Dyrektorowi ochrony Środowiska w Krakowie (załącznik 37) oraz Małopolskiemu Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu (załącznik 38). Jednocześnie w związku z artykułem 36 ust.3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (tj. Dz.U.2016 póz. 1987 ze zm.) przyjęty Plan został przekazany Ministrowi Środowiska (załącznik 39). Na podsumowanie zaznaczono, że brak wskazania planowanej instalacji termicznego przekształcania odpadów w Gorlicach w Planie Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego na lata 2016-2022" przyjętym przez Sejmik Województwa Małopolskiego Uchwałą Nr XXXIV/509/17 z dnia 27 marca 2017 roku wynika z obowiązku przestrzegania zapisów Krajowego Planu Gospodarki Odpadami, w którym wskazano, iż docelowo gospodarka odpadami winna być oparta głównie na zapobieganiu powstawaniu odpadów, selektywnym zbieraniu odpadów surowcowych do recyklingu materiałowego jak i selektywnym zbieraniu bioodpadów do recyklingu organicznego. Termiczne przetwarzanie winno dotyczyć odpadów resztkowych i udział ich masy nie może przekroczyć 30% w stosunku do wytworzony odpadów. Jednocześnie zgodnie z zaleceniami Komisji Europejskiej i przedstawionego przez pakietu o gospodarce w obiegu zamkniętym, system gospodarki na terenie województwa docelowo winien rozwijać się w kierunku zapobiegania powstawania odpadów oraz ponownemu ich wykorzystywaniu z ograniczeniem termicznego przekształcania do minimum. Odnosząc się szczegółowo do zarzutu naruszenia, art. 35 ust. 4 pkt. 2 i pkt. 3 w zw. z art. ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach poprzez złamanie zasady prymatu ustalania regionalnymi instalacjami do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym również instalacjami rezerwowymi, tych instalacji które dotychczas spełniały aktywnie te funkcje i nadal spełniają one wymagania dotyczące ochrony środowiska i były planowane stwierdzić należy, iż jest całkowicie bezzasadny, bowiem uchwała zawiera wszelkie przesłanki wynikające z ustawy w tym podział województwa na regiony, wraz z wskazaniem instalacji regionalnych, zastępczych i planowanych dla obsługi regionu. Powyższe znajduje się w załączniku nr 1 do uchwały. W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. g) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach, poprzez uchwalenie planu gospodarki odpadami, który wbrew wymaganiom wskazanej normy nie zawiera informacji na temat identyfikacji problemów w zakresie gospodarki odpadami, w tym oceny potrzeby budowy dodatkowej infrastruktury służącej gospodarowaniu odpadami, zgodnie z zasadą bliskości, oraz, w razie potrzeby, realizacji inwestycji w celu zaspokojenia istniejących potrzeb, a także zamknięcia istniejących obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami stwierdzono, iż jest on całkowicie bezzasadny, gdyż załącznik do uchwały czyli plan gospodarki odpadami zawiera wszelkie wymagane informacje w tym zakresie. Plan zgodnie z ustawą obejmuje zagadnienia analizy stanu aktualnego, w której to analizie omawiane i identyfikowane są najważniejsze problemy związane z daną grupą odpadów. W ramach analizy plan zawiera wskazanie najpotrzebniejszej infrastruktury. Ponadto Plan Inwestycyjny, (który powstał na potrzeby uchwały) stanowiący załącznik nr 1 do planu gospodarki odpadami jasno wskazuje ocenę potrzeb budowy dodatkowej infrastruktury służącej gospodarowaniu odpadami, zgodnie z zasadą bliskości, oraz w razie potrzeby, realizacji inwestycji w celu zaspokojenia istniejących potrzeb regionu i ludności.Cały ten dokument służy zobrazowaniu stanu aktualnego infrastruktury w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, oraz potrzeb rozbudowy istniejących i budowy nowych instalacji. Plan Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego został opracowany, jako dokument planistyczny, określający kierunki tworzenia systemu gospodarowania odpadami zgodny musi być z Polityką ekologiczną państwa i Krajowym planem gospodarki odpadami. Zapisy PGOWM nie posiadają mocy aktu prawa miejscowego i nie zobowiązują gmin do kierowania strumienia odpadów do instalacji w obrębie wskazanego zakładu zagospodarowania odpadów, a tym samym nie gwarantują strumienia odpadów poprzez "przypisanie" do nich konkretnych gmin, preferując w ten sposób ich funkcjonowanie. System gospodarowania odpadami opiera się głównie na zasadzie bliskości i ekonomii. Zdaniem organu przystąpienie do budowy instalacji do zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych winno być poprzedzone zagwarantowaniem strumienia odpadów poprzez podpisanie z gminami umów bądź porozumień celem zbilansowania kosztów funkcjonowania zakładu oraz osiągnięciem efektu ekologicznego, gdyż PGOWM zgodnie z ww. ustawą o odpadach, nie stanowi dokumentu gwarantującego strumienia odpadów. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną uchwałę z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania uchwały. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontrola dokonana przez sąd administracyjny następuje wyłącznie pod kątem legalności a nie celowości podjęcia uchwały lub zastosowanych konkretnych rozwiązań. Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że wniesiona skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do legitymacji strony skarżącej do wywiedzenia skarg. Skarga została wniesiona na podstawie art. 90 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie województwa (Dz. U. z 1998 r, nr 99, poz. 631 z póżn. zm.) Stosownie do tego przepisu - Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Na uchwałę sejmiku w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która nie jest aktem prawa miejscowego, skarga przysługuje, gdyż wnoszona w trybie art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie województwa dotyczy sytuacji podejmowania przez organy samorządowe czynności prawnych innych niż stanowienie prawa miejscowego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 90 ustawy o samorządzie województwa może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest, zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego). Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09) . Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny ( wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa miejscowego. Istotne by był wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania skargi ( wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie strona skarżąca wykazała swoją legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 90 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie województwa ( Dz. U. z 2005 r , poz. 1392 z późn. zm.), bowiem posiada interes prawny w jej zaskarżeniu. Uchwała w sprawie Wojewódzkiego Planu Gospodarowania Odpadami nie jest aktem prawa miejscowego, trzeba jednak wskazać, że wpływa ona w sposób bezpośredni na interes prawny wnoszącej skargę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r, II OSK 1670/15 (cbois) –" ... wojewódzki plan gospodarki odpadami jest aktem planistycznym i ustala pewne założenia funkcjonowania systemu gospodarki odpadami. Będąc planistycznym instrumentem służącym osiągnięciu celów założonych w polityce ekologicznej państwa, służy wdrażaniu hierarchii postępowania z odpadami, określa ogólne cele i kierunki działań właściwych organów w zakresie gospodarki odpadami, stanowi swoiste źródło prawa administracyjnego określające zamierzenia administracji (art. 14 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 o odpadach, tekst jedn. Dz. U. z 2010, nr 185, poz. 1243 z późn. zm.). Z istoty planu wynika, że podane w nim dane są wartościami planistycznymi (prognozami, szacunkami), a nie normami prawnymi, których spełnienie lub brak spełnienia można uznać za wypełnienie przesłanek warunkujących możliwość uznania instalacji za spełniającej wymagania dla instalacji regionalnej. Plan gospodarki odpadami uchwalany jest w oparciu o prognozy i dane przesłane z gmin. Sam plan nie stwarza praw i obowiązków po stronie instalacji, lecz zasadniczo odzwierciedla określone tendencje na rynku odpadów". Skarżąca zarzuca złamanie zasady prymatu ustalania regionalnymi instalacjami do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym również instalacjami rezerwowymi , tych instalacji które dotychczas spełniały aktywnie te funkcje i nadal spełniają wymagania dotyczące ochrony środowiska ( art. 35 ust 4 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r o odpadach ) , braku wskazania regionalnych instalacji to jest konkretnego zakładu zagospodarowania odpadami ( art. 35 ust 4 pkt 2 w zw. z art. 35 ust 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r o odpadach) a także uchwalenie planu gospodarki odpadami, który nie zawiera informacji na temat identyfikacji problemów w zakresie gospodarki odpadami ( art. 35 ust 1 pkt 1 lit. g ustawy) Skarżąca nadmieniła że projektowana przez E. Sp. z o.o. instalacja termicznego przekształcania odpadów została w planie wcześniejszym wprost wskazana, jako planowana instalacja regionalna dla regionu nowosądecko – gorlickiego. Na ten projekt w 2014 r Spółka złożyła wniosek do NFOŚiGW o udzielenie pożyczki preferencyjnej. Jak wyjaśnia w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 listopada 2014 r Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, II OSK 977/13 (cbois) " nie można skutecznie twierdzić, że plany gospodarki odpadami mają jedynie charakter informacyjny i nie wpływają na sytuacje prawne podmiotów spoza administracji publicznej. Stwierdzić należy, iż plany gospodarki odpadami pozornie wiążą tylko organy administracji publicznej, gdyż w istocie wiążą także podmioty ubiegające się o wydanie zezwolenia lub pozwolenia, gdyż dany podmiot nie otrzyma określonego zezwolenia/pozwolenia, jeżeli plan gospodarki odpadami stoi temu na przeszkodzie, bowiem przesądza o wydaniu decyzji odmownej ". Z tych względów skarżąca E. spółka z o.o. ma prawo domagać się by te okoliczności zostały sprawdzone, skoro uchwała w sprawie wojewódzkiego planu na mocy art. 38 ust 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r o odpadach bezpośrednio wpływa na treść uchwały w sprawie wykonania tego planu, która jest już aktem prawa miejscowego - co oznacza posiadanie legitymacji do wniesienia skargi. Z unormowań art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r ) wynika, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę sejmiku województwa jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, przy czym skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa. Strona skarżąca poprzedziła wniesienie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 28 kwietnia 2017 r. Na to wezwanie Sejmik Województwa Małopolskiego odpowiedział pismem z dnia 1 maja 2017 r doręczonym skarżącej w dniu 2 czerwca 2017 r ( okoliczność bezsporna, odpowiedz na skargę k - 20) Oceniając zaskarżoną uchwałę Nr XXXIV/509/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 marca 2017 r w sprawie zmiany uchwały nr XI/125/03 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 sierpnia 2003 r w sprawie Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego na lata 2016 – 2022 r. Sąd stwierdza, że została ona podjęta w sposób zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w granicach upoważnienia ustawowego, które wyznaczają art. 34 i następne ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. 2016 r. poz. 1987 ze zm.) Stosownie do art. 34 ust 1 tej ustawy dla osiągnięcia celów założonych w polityce ochrony środowiska, oddzielenia tendencji wzrostu ilości wytwarzanych odpadów i ich wpływu na środowisko od tendencji wzrostu gospodarczego kraju, wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska, opracowuje się plany gospodarki odpadami. Plany gospodarki odpadami są opracowywane na poziomie krajowym i wojewódzkim (ust 3 ). Plany gospodarki odpadami dotyczą odpadów wytworzonych na obszarze, dla którego jest sporządzany plan, oraz przywożonych na ten obszar, w tym odpadów komunalnych, odpadów ulegających biodegradacji, odpadów opakowaniowych i odpadów niebezpiecznych ( ust 4). Sejmik województwa uchwala wojewódzki plan gospodarki odpadami opracowany przez zarząd województwa.( art. 36 ust 2 ustawy o odpadach) Wraz z uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie jego wykonania. ( art. 38 ust. 1 ustawy o odpadach). Plany gospodarki odpadami zawierają między innymi wskazanie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych; Plan zamykania instalacji niespełniających wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych. ( art. 35 ust 4 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach ) Ponadto plany gospodarki odpadami, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy o odpadach zawierają identyfikację problemów w zakresie gospodarki odpadami, w tym oceny potrzeby tworzenia nowych lub zmiany systemów zbierania odpadów oraz budowy dodatkowej infrastruktury służącej gospodarowaniu odpadami, zgodnie z zasadą bliskości, oraz, w razie potrzeby, realizacji inwestycji w celu zaspokojenia istniejących potrzeb, a także zamknięcia istniejących obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami, uwzględniające, w razie potrzeby, podstawowe informacje charakteryzujące z punktu widzenia gospodarki odpadami obszar, dla którego jest sporządzany plan gospodarki odpadami, a w szczególności położenie geograficzne, sytuację demograficzną, sytuację gospodarczą oraz warunki glebowe, hydrogeologiczne i hydrologiczne, mogące mieć wpływ na lokalizację istniejących instalacji gospodarowania odpadami. Wymagania procedury w stopniu niezbędnym do podjęcia przez Sejmik Województwa Małopolskiego zaskarżonej uchwały zostały zachowane, co nie było w żaden sposób kwestionowane przez stronę skarżącą. O przystąpieniu do opracowywania projektu aktualizacji podano do publicznej wiadomości. Opracowywane projekty planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko były kierowane do właściwych organów celem uzgodnień, opiniowania a także skierowane do konsultacji społecznych. Uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 marca 2017 roku, Nr XXXIV/509/17 w sprawie zmiany uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 sierpnia 2003 roku, Nr XI/125/03 sprawie Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego w sposób wystarczający spełnia niezbędne wymogi ustawowe do określenia polityki gospodarki odpadami, zgodnej z prawidłową hierarchią sposobów postępowania z odpadami, tak by efektywnie osiągnąć założone cele. Wbrew twierdzeniom skargi nie został naruszony art. 35 ust. 4 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach. Co prawda planowana instalacja termicznego przekształcania odpadów w Gorlicach została przewidziana, jako rezerwowa na stronie 118 projektu Planu gdzie znalazł się zapis, iż w przypadku nie podjęcia realizacji którejkolwiek z planowanych nowych instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych, lub w przypadku pojawienia się dodatkowego popytu na odzysk energetyczny odpadów (np. strumienie odpadów z poza obszaru objętego Planem), jako instalacje rezerwowe wskazuje się dotychczas planowane instalacje termicznego przekształcania odpadów w Tarnowie, Gorlicach, które były ujęte w dotychczasowym PGOWM (str. 118 projektu PGOWM 2016-2022). Mając jednakże na uwadze, jak trafnie wskazuje organ, że wojewódzki plan gospodarki odpadami jest dokumentem planistycznym, a nie sprawczym, to sam wcześniejszy ogólny zapis nie skutkuje możliwością funkcjonowania przedmiotowych instalacji gdyż w tym celu instalacje w Tarnowie i Gorlicach musiałyby być wskazane z nazwy i adresu, jako planowane instalacje termicznego przekształcania odpadów oraz powinny zostać wskazane w Planie Inwestycyjnym. Ostatecznie uzasadnieniem merytorycznym braku wskazania planowanej instalacji termicznego przekształcania odpadów w Gorlicach w Planie Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego na lata 2016-2022" przyjętym przez Sejmik Województwa Małopolskiego Uchwałą Nr XXXIV/509/17 z dnia 27 marca 2017 roku jest obowiązek przestrzegania zapisów Krajowego Planu Gospodarki Odpadami, w którym wskazano, że docelowo gospodarka odpadami winna być oparta głównie na zapobieganiu powstawaniu odpadów, selektywnym zbieraniu odpadów surowcowych do recyklingu materiałowego jak i selektywnym zbieraniu bioodpadów do recyklingu organicznego. Przyjęto rozwiązanie, że termiczne przetwarzanie winno dotyczyć odpadów resztkowych i udział ich masy nie może przekroczyć 30% w stosunku do wytworzony odpadów. Jednocześnie zgodnie z zaleceniami Komisji Europejskiej i przedstawionego przez nią pakietu o gospodarce w obiegu zamkniętym, system gospodarki na terenie województwa docelowo winien rozwijać się w kierunku zapobiegania powstawania odpadów oraz ponownemu ich wykorzystywaniu z ograniczeniem termicznego przekształcania do minimum. W załączniku nr 1 do uchwały – planie inwestycyjnym znajduje się podział województwa na regiony a także wskazanie instalacji regionalnych, zastępczych i planowanych dla obsługi regionu. Wbrew twierdzeniom skargi uchwała w wystarczającym stopniu konkretyzuje zakłady zagospodarowania odpadami, które są przewidziane, jako zakłady regionalne zgodnie z art. 35 ust 4 pkt 2 w zw. z art. 35 ust 6 ustawy o odpadach. Plan, jako instalacje zastępcze przewidziane do zastępczej obsługi regionu traktuje wszystkie istniejące i planowane na obszarze Regionu Małopolskiego instalacje regionalne do przetwarzania odpadów zgodnie z zachowaniem zasady bliskości, co koresponduje z nowym brzmieniem art. 35 ust 4 a ustawy o odpadach. Uchwała plan gospodarki odpadami w dostateczny sposób identyfikuje problemy w zakresie gospodarki odpadami w myśl art. 35 ust 1 pkt 1 lit g ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r o odpadach. Załącznik do uchwały, czyli plan gospodarki odpadami w sposób wystarczający określa najważniejsze problemy w zakresie gospodarki odpadami, zajmuje się szczegółowo wyodrębnionymi kategoriami odpadów, zawiera analizę stanu gospodarki odpadami z uwzględnieniem kierunków działań w zakresie zapobiegania ich powstawaniu, prognozą strumienia, a także potrzebą i metodami odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie sformułowała na tyle jednoznacznie żądania pozwu, aby określić, które jej zdaniem postanowienia uchwały są nieważne, jako naruszające jej indywidualny interes prawny. W żądaniu ogólnie sformułowanym określiła jedynie, że domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie "ustaleń dotyczących interesu prawnego strony skarżącej ", te ustalenia nie zostały jednak przez stronę dostatecznie i przekonująco wyrażone. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).