II SA/Kr 933/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzje; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. W. kwotę 800,00 zł ( osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 14 lutego 2019 r. ([...]) na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) Wójt Gminy Z. odmówił nakazania przywrócenia poprzedniego stanu wody na działkach nr [...], [...] w miejscowości P.. W uzasadnieniu decyzji organ podał, co następuje: W dniu 5 czerwca 2018 r. do organu wpłynęło pismo B. W., dotyczące naruszenia stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...] w P. poprzez wykonanie nasypu ziemnego, co spowodowało szkody na działkach nr [...], [...]. W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 23 sierpnia 2018 r. ustalono, że na terenie działki n r [...] w P. będącej własnością G. K. powstał nasyp ziemny. Nasyp porośnięty był drzewostanem i roślinnością. Na skarpie nasypu widoczne były wyżłobienia po spływającej wodzie w kierunku działki nr [...], będącej własnością G. K.. U podnóża nasypu nagromadzona była ziemia, która spłynęła z nasypu. Na terenie działki nr [...] uprawianej rolniczo, a położonej na stromym stoku, zauważono wyżłobienia znacznych rozmiarów i wyrwy erozyjne spowodowane spływem wód po opadach atmosferycznych. Ukierunkowanie spływu następowało zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu, czyli w kierunku zabudowań u podnóża stoku. Na terenie działki nr [...] w P. , będącej własnością B. W. oraz działce nr [...] w P. , będącej własnością A. W., zabudowanych budynkami mieszkalnymi, zaobserwowano duże ilości naniesionej masy ziemnej wypłukanej z terenów położonych powyżej. W piśmie z dnia 10 września 2018 r. B. W. poinformowała, że w dniu 8 września 2018 r. właścicielka sąsiedniej działki zleciła wykonanie prac przy nasypie ciężkim sprzętem. W ramach przedmiotowych prac zostały zasypane wyżłobienia, zwiększony został kąt pochylenia skarpy, a wzdłuż nasypu został wykopany rów. Według B. W. dokonane zmiany mogą spowodować obsunięcie się skarpy oraz doprowadzić do zalania błotem posesji będącej jej własnością. Podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 24 października 2018 r. zaobserwowano, że na terenie działki nr [...] w P. , u podnóża nasypu na działce [...] znajduje się rów o głębokości powyżej 1 m, bez odprowadzenia. Działka nr [...] w północnej części jest użytkowana rolniczo. Na działce [...], [...], [...] zaobserwowano występowanie głębokich bruzd erozyjnych, ukierunkowanych zgodnie z ukształtowaniem terenu. Na działce nr [...] zaobserwowano wokół domu namulisko będące pozostałością po intensywnym spływie powierzchniowym (w okresie wiosenno-letnim). Do akt sprawy dołączono zdjęcia zalania działki nr [...]. Z opinii sporządzonej przez dr hab. Inż. B. R. wynika, że nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie (na działkach [...] i [...]) ze szkodą dla gruntów sąsiednich, czyli działek [...] i [...], w rozumieniu art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017, poz. 1566). Nie stwierdzono zmiany kierunku i natężenia spływu powierzchniowego ani odprowadzania w sposób skoncentrowany wód na działki [...] i [...]. Nie została powiększona zlewnia. Kierunek spływu wód opadowych jest nadal zgodny z naturalnym, a powierzchniowy spływ rozproszony po opadach i jego koncentracja w osi doliny jest również zjawiskiem naturalnym. Kluczową kwestią w sprawie zmiany stanu wody na gruncie jest po pierwsze ustalenie czy doszło w ogóle do zmiany stanu wody na gruncie, po drugie na czyjej nieruchomości, a po trzecie, jeśli do takiego naruszenia doszło to czy wynikły z tego faktu szkody dla gruntów sąsiednich, przy czym należy ustalić czy owe szkody zostały spowodowane przedmiotowym naruszeniem wody na gruncie w rozumieniu art. 234 ustawy. W przedmiotowej sprawie, z perspektywy działek [...] i [...] nie doszło do zmiany natężenia ani kierunku odpływu wód opadowych lub roztopowych na skutek powstania nasypu na działkach [...] i [...]. Zarówno przed jak i po wybudowaniu nasypu obszar działek [...], [...] i [...] znajdował się w zlewni działki [...]. Zatem ilość wody spływająca na działki [...] i [...] nie zmieniła się - woda z obszaru, gdzie obecnie znajduje się nasyp spływa najpierw na działkę [...], a na następnie na działkę [...] i dalej na zachód. Sytuacja powodziowa, w której na działce [...] wystąpiły szkody wynikła z bardzo intensywnych opadów. Spowodowały one intensywne spłukiwanie gleby (szczególnie w miejscach niechronionych przez roślinność) w całym obszarze zasilania zlewni. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. W., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. art. 234 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne ( Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) poprzez błędne i nieoparte w materiale dowodowym ustalenie, iż nie nastąpiła poprzez dokonanie robót budowlanych zmiana stanu wody na działkach nr [...] i [...] w miejscowości P. powodująca szkody na działkach nr [...] i [...], a co za tym idzie dokonano nieuprawnionego stwierdzenia, iż brak podstaw do nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego; - art. 7, 80, 107 § 3 kpa poprzez brak przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, niedostateczne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony. W ramach zarzutu nienależytego wyjaśnienia sprawy skarżąca wskazała między innymi, że organ nie uwzględnił faktu, że przy wykonywaniu nasypu "zniwelowano skarpę drogi ul. [...], która istniała wzdłuż granicy z działkami [...] i [...]. Istnienie tej skarpy powodowało, iż naturalnie zlewające się z działek połażonych po wschodniej stroni ul. [...] masy wodne w dużej części odprowadzane były drogą ulicy [...] na południe do istniejącego wzdłuż ulicy [...] rowu melioracyjnego...". Decyzją z dnia 29 maja 2019 r. ([...]) na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018, poz. 2268.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje: Organ I instancji rozpatrując sprawę, oparł się na opinii biegłego z dnia 7 grudnia 2018 r. dr hab. inż. B. R. z zakresu hydrologii i hydrogeologii. Zawarta w ekspertyzie wiedza specjalistyczna pozwoliła na prawidłową ocenę stanu faktycznego i stanu prawnego. Biegły stwierdził jednoznacznie, że wykonanie nasypu na w/w działkach nie spowodowało zmiany stanu wody na gruncie (na działkach [...] i [...]) ze szkodą dla gruntów sąsiednich, czyli działek [...] i [...], w rozumieniu art. 234 ustawy Prawo wodne. Nie stwierdzono zmiany kierunku i natężenia spływu powierzchniowego ani odprowadzania w sposób skoncentrowany wód na działkach [...] i [...]. Nie została powiększona zlewnia. Kierunek spływu wód opadowych jest nadal zgodny z naturalnym, a powierzchniowy spływ rozproszony po opadach i jego koncentracja w osi doliny jest również zjawiskiem naturalnym. W analizowanym obszarze w warunkach naturalnych woda po opadach lub roztopach spływa powierzchniowo w sposób rozproszony i zgodnie z pierwotnym ukształtowaniem terenu do dna lokalnej, zwykle suchej doliny, która następnie odprowadza wodę do koryta rzeki Korzkiewki. Przedmiotowe działki znajdują się w osi tej doliny, zatem jest to obszar, który przy intensywnych opadach znajduje się na linii naturalnego spływu wód powierzchniowych z wyżej położonego terenu. Po nawalnych opadach i przy małej zdolności retencyjnej gleby, w osi doliny, (czyli m.in. na działkach [...] i [...]) koncentruje się spływ powierzchniowy. Ponadto biegły w swojej opinii stwierdził, że powierzchnia stoku w miejscu istniejącego obecnie nasypu na działkach [...] i [...] była już pierwotnie przekształcona. Analiza wykazała, że na w/w działkach znajdowało się wyraźne obniżenie stoku w postaci półkolistego wyrobiska o stromych skarpach. Obecnie to obniżenie terenu zostało zasypane materiałem ziemnym. Nowo usypana część stoku opada stromą skarpą w kierunku działki [...], leżącej pomiędzy w/w działkami, a działkami [...] i [...]. Na działce [...] istnieje dół chłonny, który odbiera wodę spływającą z tego nasypu wraz z naniesionym przez nią materiałem. Sam fakt dokonania zmiany w terenie nie jest wystarczający do zastosowania art. 234 ustawy Prawo wodne, konieczne jest jeszcze ustalenie, że została dokonana taka zmiana, która powoduje zmianę stanu wody na jego gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W celu poprawienia obecnych warunków hydrogeologicznych obszaru, biegły zasugerował żeby na działce [...] i dalej położonych spróbować poprowadzić system odwodnienia, który zostałby doprowadzony do rowu przydrożnego. W ten sposób ułatwiony zostanie spływ wód powierzchniowych do naturalnego odbiornika ([...] Na powyższe rozstrzygnięcie B. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 234 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez błędne i nieoparte w materiale dowodowym ustalenie, iż nie nastąpiła, poprzez dokonanie robót budowlanych, zmiana stanu wody na działkach nr [...] i [...] w miejscowości P. powodująca szkody na działkach nr [...] i [...] i stwierdzenie, że brak podstaw do nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego; - art. 7, 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, niedostateczne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony. Strona skarżąca podniosła, że wnioskiem z dnia 5 czerwca 2018 r. nie występowała wprost o nakazanie właścicielom działek nr [...] i [...] w miejscowości P. przywrócenia stanu poprzedniego poprzez usunięcie wykonanego nasypu ziemnego lub nakazanie im wykonania stosownych urządzeń zapobiegających szkodom na swojej nieruchomości. Występowała o pomoc materialną w celu usunięcia szkód na jej nieruchomości spowodowanych lawinami błotnymi, a także żądała wszczęcia stosownego postępowania w trybie przepisów Prawa budowlanego celem weryfikacji, czy nasyp na działkach nr [...] i [...] w miejscowości P. został wykonany zgodnie z przepisami. W opinii skarżącej organ I instancji, działając na skutek złożonego w dniu 5 czerwca 2018 r. wniosku winien był wszcząć i poprowadzić postępowanie we wszystkich sprawach wniesionych przez skarżącą, albo, jeśli uznałby się za niewłaściwy we wszystkich przedstawionych przez B. W. sprawach - winien w trybie art. 65 § 1 kpa przekazać sprawę organom właściwym. Skoro takich czynności organ I instancji nie podjął - poza wszczęciem i poprowadzeniem postępowania w trybie art. 234 Prawa wodnego i ograniczył się do rozpatrzenia jedynie części wniosku B. W., dopuścił się naruszenia przepisów. Według skarżącej stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że na terenie nieruchomości należącej do B. W. "bezsprzecznie nastąpiły szkody" przy braku jakiegokolwiek rozważenia, co było przyczyną tych szkód, stanowi o wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia decyzji organu odwoławczego oraz o braku odniesienia się do podstawowego zarzutu odwołania dotyczącego właśnie dokonanie zmian na działkach nr [...] i [...] co spowodowało zmianę stanu wód na tych nieruchomościach, a następnie spowodowało szkody na działkach nr [...] [...]. Żaden z organów nie wskazał, co spowodowało szkody na gruntach należących do skarżącej. Nadto w uzasadnieniu skargi podniesiono, że wnioski płynące z opinii biegłego są wzajemnie sprzeczne. Wykonanie bowiem olbrzymiego nasypu na nieruchomości położonej na stoku, z którego wody naturalnie spływają na nieruchomości położone niżej stanowi zmianę stanu wód na gruncie nie tylko poprzez znaczną, zmianę ukształtowania terenu (mowa o wykonaniu nasypu poprzez nawiezienie kilkudziesięciu wywrotek zmieni i gruzu), ale także fakt, iż goła ziemia, nieporośnięta z początku roślinnością jest wypłukiwana przez wody opadowe i - co znowu naturalne i wiadome każdemu laikowi - spływa na nieruchomości położone poniżej. Nieruchomości porośnięte roślinnością (trawa, łąka itp.) przyjmują bowiem wody opadowe, podczas kiedy goła ziemia takich funkcji z równą intensywności nie spełnia. Zdaniem skarżącej wykonanie nasypu o powierzchni kilkuset metrów kwadratowych na nieruchomościach położonych powyżej działki skarżącej, przy jednoczesnym wykonaniu tego nasypu z odpadów budowlanych - ziemi, gruzu, śmieci budowlanych, w pełni mieści się w pojęciu zmiany stanu wód na gruncie. Sam fakt, iż zarówno przed jak i po wykonaniu nasypu obszar działek [...] i [...] znajdował się w zlewni działki nr [...] - nie jest w tej sprawie decydujący. Zlewanie wody podczas odpadów z działek o nr [...] i [...] było uciążliwe, ale nie powodowało szkód na jej posesji i działkach sąsiednich - po opadach wysychała, była zresztą odprowadzana przez okołodomowe urządzenia odwadniające. Natomiast wykonanie olbrzymiego nasypu spowodowało, iż spływająca woda zaczęła nieść ze sobą lawiny błotne, które napierając na ogrodzenie nieruchomości i niszcząc je i wypłukując kamień utwardzający drogi wewnętrzne, a także - zatykając wszelkie urządzenia odwadniające, spowodowały olbrzymie szkody na tych działkach. Wykonanie ww. nasypu spowodowało zmianę intensywności spływu wód, które obecnie nie wsiąkają w znacznej części na leżące bezpośrednio pod nasypem nieruchomości oznaczone jako działka nr [...], ale niosą błoto i muł dalej, na działki nr [...] i [...]. Pominięcie zaś przez organy administracji dokonania jakichkolwiek ustaleń, co jest przyczyną lawin błotnych zalewających działki nr [...] i [...] stanowi o rażącym naruszeniu podstawowych norm postępowania przez te organy. Nadto skarżąca podniosła, że ani organ I instancji ani biegły wykonujący opinie nie rozważyli kwestii zniwelowania skarpy drogi ul. [...], która istniała wzdłuż jej granicy z działkami nr [...] i [...]. Istnienie tej skarpy powodowało, że naturalnie zlewające się z działek położonych po wschodniej stronie ulicy [...] masy wodne w dużej części odprowadzane były drogą ulicy [...] na południe do istniejącego wzdłuż ul. [...] rowu melioracyjnego, co w znacznym stopniu ograniczało spływ wód z działek położonych po wschodniej stronie ulicy [...] na działki nr [...] i [...] i dalej, na działki nr [...], [...] i [...]. Budując natomiast nasyp na działkach nr [...] i [...] ówczesny ich właściciel zniwelował tę skarpę w celu umożliwienia docierania na nieruchomość ciężkiego sprzętu nawożącego tony ziemi i gruzu oraz później rozprowadzającego tę ziemię i gruz po całym terenie działek nr [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził konieczność jej uchylenia. Zgodnie z art. 234 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (DZ.U.2018/2268) właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, ani odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Zaskarżona decyzja wydana została w wyniku postępowania administracyjnego przeprowadzonego na podstawie w/w przepisu i w związku z wnioskiem skarżącej z dnia 5 czerwca 2018 r., uzupełnionym pismem z dnia 26 czerwca 2018 r. Sprawa zatem, w której zapadło rozstrzygnięcie, to sprawa, której granice zostały wyraźnie oznaczone i skonkretyzowane w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, a następnie decyzji organu I instancji. Granicami tej sprawy związany był organ odwoławczy, a obecnie związany jest sąd administracyjny. Prezentowane w odwołaniu, a potem w skardze do sądu, zarzuty związane z nienadaniem biegu innym wnioskom skarżącej zawartym w piśmie z dnia 5 czerwca 2018 r. nie tylko więc nie mogą odnieść oczekiwanego skutku, ale w ogóle, jako niemieszczące się w granicach sprawy, przez sąd nie mogą być badane. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut braku ustaleń w zakresie ewentualnych innych, niż zmiana stosunków wodnych, przyczyn powstania szkody na działce skarżącej. Takie ustalenia także bowiem wykraczają poza granice sprawy. Organ nie jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia. Pozostaje zatem ocena, czy organy prawidłowo stwierdziły brak podstaw do zastosowania art. 234 ust. 3 Prawa wodnego. Organy ustaliły, że w sprawie nie doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Takie stanowisko przyjęły w oparciu o opinię biegłego hydrologa, oceniając ją jako miarodajne źródło dowodowe. Co do zasady Sąd ocenę tę podziela. Biegły swój wniosek sformułował na podstawie oględzin, analizy naturalnych warunków i z wykorzystaniem wiedzy fachowej, a jego wywód jest jasny i logiczny. Wbrew zarzutom skargi opinia nie zwiera sprzeczności. Biegły nie twierdził, że wykonanie nasypu ziemnego nie spowodowało szkód, ale że nie spowodowało zmiany stosunków wodnych; woda bowiem nadal spływa w tym samym kierunku i w tej samej ilości. Sama zresztą skarżąca stwierdziła, że zlewanie wody podczas opadów było uciążliwe, ale nie powodowało szkód, ponieważ woda wysychała i było odprowadzana przez okołodomowe urządzenia. Nasyp zaś spowodował, że wraz z wodą spłynęły lawiny błotne. Wbrew przekonaniu skarżącej okoliczności te nie świadczą o zmianie stosunków wodnych, a mogą świadczyć o związku przyczynowym pomiędzy faktem i sposobem wykonania nasypu z powstałą szkodą. Zaskarżona decyzję należało jednak uchylić z powodu niewyjaśnienia sprawy w zakresie, który był wyraźnie wskazywany przez skarżącą. Chodzi mianowicie o twierdzenia dotyczące likwidacji skarpy przy ulicy [...], która to skarpa miała mieć wpływ na kierunek spływu (części) wód. Okoliczności te zostały szerzej opisane w odwołaniu, organ odwoławczy jednak w ogóle się do nich nie odniósł i nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Niewątpliwie zaś ustalenia w tej mierze mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu sprawa we wskazanym zakresie, łącznie z ewentualną opinią uzupełniającą biegłego, winna zostać wyjaśniona. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa uchylono zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy, wliczając w nie uiszczony wpis, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.