II SA/Kr 934/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Mirosław Bator SWSA Magda Froncisz SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi Z.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 24 maja 2016 r. znak : [....] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Postanowieniem z dnia 14.03.2016 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Z.C. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia 11.09.2015 r., znak: [...] zezwalającej M.T. na wycięcie 20 szt. drzew z nieruchomości oznaczonej, jako działki ew. nr [...] i nr [...] w obrębie [...], gm.M. . W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, iż wniosek o stwierdzenie nieważności nie pochodził od strony postępowania, a zatem nie mógł prowadzić do wszczęcia postępowania. Od powyższego postanowienia Z.C. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu podniósł, iż pominięto wskazywane przez niego we wniosku o stwierdzenie nieważności okoliczności, a w szczególności fakt, że decyzja Wójta Gminy M. obejmowała zezwolenie na usunięcie drzew m.in. na działce ew. nr [...], na której nie rosną żadne drzewa ani krzewy. Zarzucono również, że kwestionowane postanowienie przemilcza kwestię przesłanek determinujących wszczęcie postępowania z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z dnia 24 maja 2016 r., znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a i art. 126 oraz art. 157, a także art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia 14 marca 2016 r., znak: [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium przypomniało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać wszczęte na żądanie strony, a więc takiego podmiotu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego wydaniem decyzji, o której legalności ma orzec organ nadzoru, ale dotyczy tego samego stosunku materialnoprawnego co decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Co do zasady, krąg osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym pokrywa się z kręgiem osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym z tego właśnie powodu, że u podstaw postępowania nadzwyczajnego leży decyzja wydana w trybie zwykłym, a zatem i stosunek materialnoprawny nią ukształtowany. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody określa zarówno krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku i zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, jak również krąg stron tego postępowania, tj. tych, którym przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zatem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interesu takiego nie posiada natomiast właściciel nieruchomości sąsiedniej, dlatego nie jest on stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 83 ustawy o ochronie przyrody. Podmiot niebędący posiadaczem, ani właścicielem nieruchomości, której dotyczy wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, nie może być stroną postępowania w przedmiocie wydania tego zezwolenia. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że składający wniosek nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do działek nr [...] i nr [...] w obrębie K. , których dotyczy decyzja Wójta Gminy M. z dnia 11.09.2015 r., znak:[...]. Wnioskodawca jest właścicielem działki sąsiedniej. Decyzja o zezwoleniu na wycinkę drzew na nieruchomości sąsiedniej, nie rodzi dla wnioskodawcy żadnych praw, ani obowiązków, ani też nie wpływa na sferę jej uprawnień do korzystania z własnej nieruchomości, czy też na stosunki sąsiedzkie (art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego). Twierdzenia wnioskodawcy, że wnioskowana o stwierdzenie nieważności decyzja obejmuje działkę ew. nr [...], na której - jak twierdzi - nie rosną żadne drzewa ani krzewy nie tworzą po jego stronie interesu prawnego, którego istnienie stanowi kryterium uzyskania legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym. Pogląd co do braku przymiotu strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 83 ustawy o ochronie przyrody jest też jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądowym. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może i musi nastąpić w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji złożyła osoba, która nie ma w sprawie interesu prawnego. Stąd postanowienie takie nie może odnosić się do wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż to powinno być wyjaśnione dopiero w ewentualnym dalszym postępowaniu. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Odnosząc się do twierdzenia wnioskodawcy, iż powzięta przez Kolegium wiadomość powinna stanowić podstawę wszczęcia także z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wyjaśniono, że przedmiotowe postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem Z.C. , który to wniosek zakreślił jego przedmiot i Kolegium nie rozważało w nim przyczyn wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. Postanowienie to zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z.C. , zarzucając mu naruszenie art. 61a k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i art. 28 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowień wydanych przez SKO w N. w dniu 24.05.2016 r. i w dniu 14.03.2016 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznało istoty sprawy, bowiem ograniczyło się do przytoczenia argumentacji, mającej przemawiać za zasadnością decyzji, co do której wnioskowano o stwierdzenie jej nieważności. Tymczasem przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności jest ustalenie czy zachodzi którakolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i w tym zakresie organ administracji nie jest związany treścią wniosku wszczynającego postępowanie. Jak wynika z orzecznictwa organ administracji ma obowiązek - po wszczęciu postępowania nieważnościowego kompleksowo ocenić czy zachodzi któraś z tych przesłanek. Co do legitymacji skarżącego podniesiono, że postanowienie wypowiada się zupełnie błędnie, gdy wywodzi, iż w tym postępowaniu, podmiot który złożył wniosek musi wykazać przymiot strony. Wskazano, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą (a nie tylko muszą) skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe stanowisko zawarte jest w szerokim katalogu orzecznictwa sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie skarżący wskazywał, ze zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej przez Wójta Gminy M. zezwalającej M.T. na usunięcie drzew między innymi z działki nr [...] w K. na której to działce nie ma drzew ani nie rosną żadne krzewy, wobec czego decyzja ta jest niewykonalna a jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5). Na okoliczności potwierdzające te fakty przedłożono do akt sprawy szereg wniosków dowodowych, które z nieznanych powodów zostały pominięte, w tym także szereg dowodów z dokumentów, między innymi z dokumentów w postaci wypisów z rejestru gruntów, stwierdzających wyłącznie rolniczy użytek działki nr [...], mapy i dowodów własności działki wyłącznie zadrzewionej o numerze [...] w K. Powoływane tymi dowodami okoliczności także zostały pominięte. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i było zaskarżalne zażaleniem, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. Dokonawszy kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle tak określonych kryteriów należało dojść do wniosku, że, jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ zobligowany jest zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony tj. od osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale to, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Legitymację do żądania wszczęcia takiego jak przedmiotowe postępowanie ma bowiem każdy, kto ma interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego, a więc jest podmiotem, którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Z tych też przyczyn krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym i może okazać się szerszy. W każdej, zatem sprawie kwestię legitymacji procesowej należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Warto przytoczyć argumenty zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA w Warszawie z 5 września 2014 r. sygn. II OSK 602/13 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query ): "Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego z powodu braku przymiotu strony powinna nastąpić tylko w przypadku, gdy brak tego przymiotu jest oczywisty i nie budzi wątpliwości już na etapie wstępnym. Bezcelowe jest bowiem wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wówczas, gdy już z samej treści żądania niewątpliwie wynika brak po stronie podmiotu interesu prawnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. dotyczy sytuacji, gdy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, nie powołuje się na własny interes prawny lecz występuje w interesie osób trzecich, albo istnieje wyraźny przepis prawa, z którego wynika jednoznacznie brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. W sytuacji, gdy okoliczność braku przymiotu strony nie jest bezwzględnie pewna, wówczas ze względu na ochronę jednostki żądającej wszczęcia postępowania nieważnościowego, wszelkie wątpliwości powinny być rozważane w toku postępowania wyjaśniającego, co wymaga wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 3 K.p.a., stwarzającego możliwość zbadania interesu prawnego wnioskodawcy. W przypadku ustalenia we wszczętym postępowaniu, że wnoszący podanie nie posiada interesu prawnego, wszczęte postępowanie musi zostać umorzone". Z rozważań powyższych wynika, że czynności organu administracji publicznej po wpłynięciu do niego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej przebiegają dwuetapowo: na początku bada się legitymację wnioskodawcy oraz dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do wnioskowanego orzeczenia (np. czy jest to orzeczenie, które w ogóle może podlegać procedurze stwierdzenia nieważności) i dopiero po pozytywnej weryfikacji tych okoliczności można wszcząć postępowanie i przystąpić do badania zaistnienia przesłanek nieważności. Sam skarżący zresztą, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł w skardze, że "organ administracji ma obowiązek - po wszczęciu postępowania nieważnościowego kompleksowo ocenić czy zachodzi któraś z tych przesłanek". Przesłanki nieważności mogą być przedmiotem rozważań dopiero we wszczętym postępowaniu, po stwierdzeniu między innymi, że podmiot domagający się stwierdzenia nieważności miał do tego legitymację. Przed wszczęciem, na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie art. 156 i nst. badanie przesłanek nieważności nie jest możliwe. Z tego też względu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło odnieść się do argumentów jakoby na działce nr [...] w K. żadne drzewa nie rosły, wobec czego wydana decyzja jest niewykonalna i niewykonalność ta ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5). Zarzut skargi w tym zakresie nie może zostać uwzględniony, bowiem argumentacja SKO jest prawidłowa. Przechodząc do rozważania legitymacji skarżącego należy przypomnieć, że Z.C. nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji, której stwierdzenia nieważności się domaga - co, jak już wyżej wskazano, nie przesądza o braku jego legitymacji w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skarżący jest właścicielem działki sąsiadującej z terenem, którego dotyczy decyzja zezwalająca na usunięcie drzew, której dotyczy złożony przez niego wniosek o stwierdzenie nieważności. W ocenie Sądu okoliczność ta w żaden sposób nie może być źródłem interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie drzew. Jak słusznie wskazało Kolegium art. 83 ustawy o ochronie przyrody wylicza podmioty uprawnione do złożenia wniosku o zezwolenie na wycięcie drzew, wskazując na posiadacza i właściciela nieruchomości, na której rosną przedmiotowe drzewa. W przepisie tym nie wskazuje się na właścicieli bądź posiadaczy nieruchomości sąsiadujących jako osoby legitymowane do uczestniczenia w postępowaniu. Biorąc pod uwagę, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. ma być konkretna i wyraźna norma prawna, Sąd nie jest w stanie w systemie prawa doszukać się takiej normy, która stanowiłaby o jakimkolwiek wpływie istnienia (bądź nieistnienia) w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na usunięcie drzew na uprawnienia właściciela działki sąsiedniej. Również skarżący nie wskazuje, na czym konkretnie ma polegać jego interes prawny w wyeliminowaniu przedmiotowej decyzji. Zarzuca, że SKO "zupełnie błędnie gdy wywodzi, iż w tym postępowaniu, podmiot który złożył wniosek musi wykazać przymiot strony". Kolegium jednak takiego stanowiska w zaskarżonym postanowieniu ani też w poprzedzającym go postanowieniu z dnia 14.03.2016 r. nie wyraziło, a wręcz przeciwnie - dokonało z urzędu badania legitymacji skarżącego. Z powyższych względów orzeczono o oddaleniu skargi, jako bezzasadnej na podstawie art. 151 p.p.s.a.