II SA/Kr 935/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie NSA Izabela Dobosz WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2007 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2004 r. Nr Kol. [...] w przedmiocie odtworzenia rowu melioracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz adwokata M. K. kwotę 310 złotych (trzysta dziesięć złotych w tym VAT) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej. Decyzją z dnia [...] 2004 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy K., działając na podstawie art.29 ust.2 i 3 ustawy z dnia 18.07.2001r. Prawo wodne (Dz.U. nr 115, poz.1229) nakazał G. L. odtworzenie części rowu melioracyjnego przy ogrodzeniu posesji od strony działki nr 186 oraz wykonanie w podmurówce tego ogrodzenia przepustu o średnicy 80 cm, celem umożliwienia swobodnego, grawitacyjnego przepływu wody w rowie melioracyjnym [...] w W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż przez działkę nr 190/3 w W. będącej własnością G. L., przebiega rów melioracyjny o nazwie [...], który prowadzi wody powierzchniowe ze zlewni, wody drenażowe oraz wodę z rowów przydrożnych. Organ administracyjny przedstawił historię sprawy, w przedmiocie której postępowanie administracyjne toczy się od początków lat dziewięćdziesiątych. Według ustaleń organu I instancji w 1991r. G. L. zaczęła wstrzymywać przepływ wody w przedmiotowym rowie poprzez wybudowanie tamy w granicy z sąsiednią posesją, należącą do E. S. Postępowanie zakończyło się decyzją z dnia [...] 1991r. nr [...], którą nakazano G. L. rozebranie wybudowanej na w/w rowie tamy i zobowiązano ją do przywrócenie stanu poprzedniego istniejącego na przedmiotowym rowie. Decyzja powyższa nie została wykonana, mimo wydania upomnienia oraz trzech postanowień o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Organ wskazał, iż w sprawie było prowadzone postępowanie egzekucyjne z należności pieniężnych, które zostało umorzone wskutek nieściągalności. Kolegium do Spraw Wykroczeń nałożyło na G. L. karę grzywny i nakazało jej wykonanie udrożnienia, a Sąd Rejonowy dla K. wyrokiem z dnia [...] 1996r. nałożył na w/w obowiązek przywrócenia rowu melioracyjnego do stanu poprzedniego. Organ I instancji ustalił, iż G. L. w 1992 r. wybudowała w poprzek w/w rowu betonowe ogrodzenie z niewielkim, 30 cm przepustem, który został następnie zasypany. W 1996 r. zasypano ziemią ok..3 metrowy odcinek rowu przy murze. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez organ administracyjny E. S. wybudowała na tym samym rowie ogrodzenie na podmurówce bez przepustu, w celu uchronienia swojej działki przed zalaniem. W ocenie organu, na skutek wyżej opisanych działań, woda piętrzy się przy drodze powiatowej, podtapia sąsiednie zabudowania, wylewa się na drogę powiatową i krajową. Taka sytuacja, zdaniem organu orzekającego, grozi poważnym uszkodzeniem dróg, stanowi zagrożenie dla ruchu oraz powoduje znaczne straty materialne w sąsiednich domach. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła G. L. przedstawiając swoją wersję przebiegu zdarzeń związanych z w/w rowem melioracyjnym. Wyjaśniła, że wszelkie czynności budowlane realizowane przez nią na rowie melioracyjnym przebiegającym przez jej posesję są spowodowane zanieczyszczeniem wody spływającej tym rowem. Zdaniem odwołującej się nie jest to rów melioracyjny, zbierający nadmiar wód opadowych i podskórnych z nieruchomości przez które przebiega, ale jest to ściek - szambo do którego właściciele okolicznych działek odprowadzają własne nieczystości. Podaje, iż podeszły wiek i zły stan zdrowia sprawiają, iż nie jest w stanie wykonać nałożonego na nią obowiązku, a sytuacja finansowa uniemożliwia sfinansowanie wykonania robót. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podjęło w dniu [...] 2004r. decyzję znak: [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, iż zaskarżona decyzja - co do zasady - jest prawidłowa i w obecnie obowiązującym stanie prawnym i faktycznych nie ma podstaw do jej uchylenia. Orzekający w sprawie organ I instancji w sposób zadawalający ustalił stan faktyczny. Według organu II instancji, ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że stan faktyczny wyczerpuje hipotezę i dyspozycję normy prawnej zawartej w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa wodnego. Organ odwoławczy zwrócił jednak uwagę na niekompleksowe załatwienie sprawy przez organ I instancji. Po pierwsze, organ II instancji wskazał na okoliczność, iż E. S. na tym samym rowie melioracyjnym wybudowała ogrodzenie na podmurówce bez przepustu, uniemożliwiające wpływanie wody na jej działkę, co powoduje piętrzenie się wody przy drodze powiatowej nr 18015 i jej zalewanie jak również podtapianie sąsiednich zabudowań, wobec czego należało wydać analogiczną decyzję w stosunku do E. S. Po drugie, w ocenie Kolegium, organ I instancji powinien ustalić jaki jest stopień zanieczyszczenia wody płynącej rowem melioracyjnym i zgodnie z ustawą z dnia 13.09.1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, określającej zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w zakresie objętym jej regulacją i podjąć odpowiednie postępowanie administracyjne. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w K. skargi G. L., z daty [...] 2004r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2004r. znak: [...] Skarżąca podniosła, iż organ II instancji błędnie ocenił stan faktyczny i prawny, a w konsekwencji nie wydał decyzji zgodnie z prawem. W uzasadnieniu skargi skarżąca ponownie przedstawiła historię rowu melioracyjnego oraz opisała swoją sytuację życiową. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i potrzymał swoje stanowisko oraz argumentacje zastosowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż te, które zostały podniesione w skardze. Sprawa nie została należycie wyjaśniona, a organ odwoławczy nie dokonał wnikliwej oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu wyjaśniającym przed organem pierwszej instancji. W niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, iż w przedmiotowe postępowanie administracyjnej zostało wszczęte na początku lat 90-tych i ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] 1991 r. nr [...] nakazano G. L. rozebranie tamy wybudowanej na rowie melioracyjnym przebiegającym przez jej nieruchomość. Tymczasem organy orzekające nie odniosły się do kwestii, czy decyzje wydane w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzyganej inną decyzją administracyjną. Z treści przepisu 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wynika, iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest ustalenie, że dotyczy ona sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Uregulowanie to nie pozostawia wątpliwości, że dotyczy ono tylko tych przypadków, gdy w tej samej sprawie kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje, z których ta pierwsza jest ostateczna. Organ odwoławczy oraz I instancji nie zbadały czy w niniejszym postępowaniu nie zachodzi tożsamość sprawy (pod względem podmiotowym i przedmiotowym) ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną z [...] 1991r. Powyższe uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organy administracyjne nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy i uchybiły obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ I instancji wskazał, iż w celu przymuszenia do wykonania wspomnianej decyzji z dnia [...]1991r. nr [...] wydano trzy postanowienia o nałożeniu grzywny, a następnie wszczęto postępowanie egzekucyjne, które zostało umorzone wskutek "nieściągalności." W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających powyższe ustalenia organu I instancji. Takie braki w materiale dowodowym uniemożliwiają organowi II instancji przeprowadzenie kontroli prawidłowości postępowania przed organem I instancji. Z uzasadnienia organu I instancji można domniemywać, że postępowanie egzekucyjne zostało umorzone w oparciu o podstawę z art. 59 § 2 ustawy z 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z którego wynika, iż nie prowadzi się egzekucji należności pieniężnej, gdy z góry wiadomo, że uzyskana kwota nie przewyższy kwoty wydatków egzekucyjnych. Umorzenie postępowania z powyższej przyczyny nie stanowi przeszkody do podjęcia ponownej egzekucji. Według art. 61 cyt. ustawy wszczęcie ponownej egzekucji może nastąpić wówczas gdy zostanie ujawniony majątek lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych. Orzeczenie o umorzeniu z podanej wyżej przyczyny ma charakter formalny, nie niweluje bowiem obowiązku podlegającego wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Poza tym nałożenie grzywny celem przymuszenia wykonania nałożonego obowiązku nie jest jedynym środkiem egzekucyjnym, który może zastosować organ egzekucyjny. Skoro grzywna w celu przymuszenia nie doprowadziła do wykonania obowiązku, to organ egzekucyjny winien wprowadzić inne, dalej idące (i bardziej dolegliwej dla zobowiązanej) środki egzekucji. Pamiętać bowiem należy, iż na organach administracyjnych ciąży nie tylko prawo prowadzenia postępowania egzekucyjnego, ale i obowiązek prowadzenia tego postępowania celem przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązków wynikających z ustaw lub decyzji administracyjnych. Organy administracyjne nie mogą pozwolić na lekceważenie przez zobowiązanych obowiązującego prawa oraz wydawanych przez siebie decyzji administracyjnych statuujących określone w nich obowiązki. Ponadto z ustaleń poczynionych przez organ I instancji, wynika, iż E. S. wybudowała na tym samym rowie ogrodzenie na podmurówce bez przepustu. Co oznacza, iż rów melioracyjny nie był blokowany tylko przez G. L. Decyzja administracyjna obejmująca nakaz odtworzenia (przywrócenia do stanu poprzedniego) części rowu melioracyjnego powinna być skierowana do wszystkich osób, które go blokują. Postępowanie administracyjne jest bowiem co do zasady prowadzone w określonej sprawie administracyjnej (przywrócenie drożności rowu melioracyjnego), a nie w stosunku do konkretnej osoby. Arbitralne ustalenia organu administracyjnego nie znajdują żadnego uzasadnienia prawnego i naruszą naczelną zasadę konstytucyjną – równości obywateli wobec prawa. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji, iż organ I instancji powinien ustalić stopień zanieczyszczenia wody płynącej rowem melioracyjnym. W konsekwencji to na organach gminy leży bezwzględne wyegzekwowanie obowiązujących przepisów ustawy z 13.09.1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. z 2005r. nr 236, poz.2008 z późn. zm.) Wydane przez organ I instancji orzeczenie było obarczone takimi brakami i uchybieniami, które nie mogły zostać sprostowane w toku postępowania przed organem II instancji. W tym stanie rzeczy, skoro stan sprawy nie został należycie wyjaśniony, Sąd stwierdzając naruszenie przepisów postępowania art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. uwzględnił skargę i orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 250 w/w ustawy.