II SA/Kr 935/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie: WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2007 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej B. D. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENlE Decyzją z dnia [...] 2003 r. [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 80 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 718) i art. 104 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nałożył na współwłaścicielki budynku, A. O. i B. D., obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalnego w T. uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie do [...] 2003r. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że w trakcie postępowania wszczętego na żądanie B. D. w sprawie odstępstw od pozwolenia na budowę i zatwierdzonej dokumentacji, przy rozbudowie w/w budynku, przedłożona została inwentaryzacja budowlana wykonanych robót wraz z orzeczeniem technicznym. Ponieważ wykonane odstępstwa nie naruszają warunków technicznych ani ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po przedłożeniu projektu zamiennego inwestor powinien wystąpić z wnioskiem o zatwierdzenie projektu i wydanie decyzji pozwolenia na wznowienie robót. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. złożyła B. D. Odwołująca się zarzuciła, że organ l instancji nie przeprowadził żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego, do czego został zobowiązany decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2003r., uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] 2002r. Oświadczyła, że nie zamierza dążyć do zalegalizowania odstępstw i domaga się doprowadzenia robót budowlanych do stanu w całości zgodnego z projektem budowlanym. Ponadto odwołująca się wniosła o wyłączenie od rozpoznania niniejszej sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., zarzucając organowi stronniczość. Decyzją z dnia [...] 2005 r. znak [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 kpa, oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004r. Nr 93, poz.888), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) nałożył na inwestorów, A. O. i B. D., obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie do [...] 2005r. Organ odwoławczy uznał, że organ l instancji w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny będący podstawą zaskarżonej decyzji, jak również właściwie zidentyfikował strony niniejszego postępowania, zapewniając im możliwość uczestniczenia w każdym jego stadium. Organ ustalił na podstawie opracowania inż. S., że dokonane odstępstwa są odstępstwami istotnymi, natomiast w oparciu o opracowanie sporządzone przez inż. B. - iż zachodzą przesłanki do zalegalizowania dokonanych odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organ uznał nadto, że skoro inwestorzy przedmiotowej budowy nie legitymują się decyzją o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę uznać należy, że właściwymi adresatami decyzji wydawanych w sprawie są A. O. i B. D. W ocenie organu odwoławczego jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ l instancji prawidłowo powołał art. 51 Prawa budowlanego i jako zasadne uznał wydanie decyzji zobowiązującej inwestorów do przedłożenia zamiennego projektu budowlanego. Jednakże organ odwoławczy dostrzegł inny błąd w podstawie prawnej. Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004r. Nr 93, póz. 888) nakazuje stosowanie art. 51 Prawa budowlanego w nowym brzemieniu do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004r. Organ l instancji powołał jako podstawę prawną art. 51 Prawa budowlanego w brzemieniu sprzed w/w nowelizacji i dlatego organ odwoławczy uznał za uzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie w oparciu o znowelizowane brzmienie art. 51 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wniosła B. D. Skarżąca zarzuciła, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nie została jej doręczona. Ponadto podniosła, że w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego powinny dążyć do doprowadzenia stanu robót budowlanych do zgodności z projektem, a nie dostosowania projektu do wprowadzonych odstępstw, które zdaniem skarżącej, mają charakter istotny. Skarżąca zarzuciła też, że organ II instancji, który wystąpił do organu l instancji o uzyskanie dodatkowych informacji warunkujących rozpoznanie odwołania, nie zapoznał jej z całością zgromadzonego materiału i nie umożliwił wypowiedzenia się co do niego, co stanowi naruszenie art. 79 i 81 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dołożył też organ staranności w celu wyjaśnienia sprawy. Wskazała na niekorzystne skutki dla nieruchomości wywołane odstępstwami od projektu budowlanego: brak światła dziennego w pomieszczeniach parteru przeznaczonych na pobyt ludzi, co spowodowało odnowienie zawilgocenia i grzyba, a zatem konieczność przeprowadzenia remontu, uniemożliwienie korzystania z otworu okiennego mieszczącego się w piwnicy, w której znajduje się kotłownia, oszpecenie budynku, oraz niedostosowanie dachu do wymogów planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie z dnia [...] 2007 r. skarżąca dodatkowo zarzuciła naruszenie szeregu przepisów postępowania - art. 6, 7, 8, 10, 75, 78, 35, 39, 42, 43 , 44 i 107 kpa, oraz błędną interpretację przepisów prawa materialnego art. 36a ust. 5 pr. bud., art. 51 pr. bud. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zim.), w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa materialnego, oraz przepisami postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją nie czyni zadość ustanowionym w przepisach kpa regułom, które winny przestrzegać organy, dokonując niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych. W pierwszym rzędzie należy - wobec długotrwałości postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją ustalić, czy organy w sposób prawidłowy zastosowały przepisy ustawy Prawo budowlane, a to wobec dwukrotnej w toku trwania postępowania zmiany przepisów ustawy. Postępowanie w nin. sprawie wszczęte zostało przed zmianą ustawy dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. , (Dz.U. nr 80/2003, póz. 718), która weszła w życie - zgodnie z jej art. 9, z dniem 11 lipca 2003 r. (za wyj. art. 1 pkt.5). Ustawa ta zawierała w art. 7 normę kolizyjną, zgodnie z którą do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2, który zawierał zasadę stosowania przepisów "nowych" do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy. Z kolei ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. nr 93, poz. 888) nakazywała w art. 2 ust. 1 stosowanie do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia jej w życie przepisów tej ustawy. Jak wynika z powyższego, w dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 51 pr. bud. w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r. , co słusznie stwierdził organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a czego następstwem była jej zmiana w zakresie podstawy prawnej. Prawidłowo także organ pierwszej instancji zastosował przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. a to z uwagi na fakt uchylenia ostateczną decyzją przez organ drugiej instancji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] 2002 r. [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Okoliczność powyższa decyduje o stosowaniu do ponownie toczącego się przed organem l instancji postępowania, ustawy w nowym brzmieniu. Przepis art. 51 ust. 1 pr. bud. przewiduje regulację trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego, czyli: 1. nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo 2. nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w określonym terminie, albo 3. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nałożenie, wraz z określeniem terminu wykonania-obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby- wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z treści powyższego przepisu wynika, że pkt. 1 jego ust. 1 dotyczy sytuacji wykonania samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować, pkt. 2 ust. 1 -samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji, wreszcie pkt. 3 ust. 1- istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Treść powyższego przepisu wskazuje, iż podstawą dającą możliwość zastosowania którejkolwiek z powyższych, rozłącznych norm jest nie budzące wątpliwości ustalenie stanu faktycznego, czyli: ustalenie, jakie konkretnie odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę zostały dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych, oraz której z hipotez przewidzianych w art. 51 ust.1 pr. bud. odpowiada stan ustalony przez organ. Następstwem bowiem tych ustaleń będzie wydanie przez organ decyzji mającej za podstawę jedną z trzech norm przewidzianych art. 51 ust. 1 pr. bud. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa, wówczas właściwy organ jest obowiązany wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzję rozbiórkową można nakazać w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Istota bowiem przepisu art. 51 ust. 1 pkt.,1 pr. bud. jest przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane, Komentarz, Komentarze Becka, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r. kom do art. 51). Zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt. 2 lub pkt. 3 musi zostać poprzedzone ustaleniem, iż nie zachodzi sytuacja, w której nie można zalegalizować samowolnych robót budowlanych, oraz w której nie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. Organy prowadzące postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją ustaleń takich nie poczyniły. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, bezspornym jest, że jednym z odstępstw, jakich dopuścił się inwestor realizując inwestycję objętą uchyloną decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] 2001 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego na terenie działek nr [...] w T. było zabudowanie części tarasu nad garażem poprzez wzniesienie nieprzewidzianych w zatwierdzonym w/w projekcie ścian, w tym wydłużenie ściany północnej piętra, co utworzyło pomieszczenie zwane w przedłożonej przez uczestniczkę dokumentacji "ogrodem zimowym", o powierzchni 8,88 m2 i kubaturze 29 m3. Jak wynika jednak dodatkowo z przedłożonej w toku postępowania przez skarżącą przy piśmie z dnia [...] 2002 r. opinii, konsekwencją tej zmiany (wybudowania w/w ścian) jest zwiększenie powierzchni i kształtu dachu oraz jego wysokości. Nadto, skarżąca w toku postępowania zwracała uwagę organu na fakt, iż kształt powstałego w ten sposób dachu jest sprzeczny nie tylko z projektem, ale i planem zagospodarowania przestrzennego (pisma z dn. [...] 2002 r., z dn. [...] 2002 r.). Skarżąca podnosiła także, iż wzniesienie nieprzewidzianych w projekcie budowlanym ścian nad garażem, spowodowało zaciemnienie pomieszczeń przewidzianych na pobyt ludzi, dodatkowo w skardze podniosła, że dokonane odstępstwa powodują niemożność korzystania z okna piwnicy. Organy obu instancji całkowicie pominęły powyższe zarzuty, nie dokonując żadnej ich weryfikacji ani nie dokonując w tym zakresie ustaleń. Kwestie te, jako mające wpływ na treść rozstrzygnięcia wymagają szczegółowego wyjaśnienia. Nie jest bowiem możliwe wydanie decyzji w oparciu o art.51 ust. 1 pkt.3 pr. bud. w przypadku stwierdzenia, że samowolnych robót budowlanych nie można zalegalizować (czyli istnienia sytuacji z art. 51 ust. 1 pkt. 1 pr. bud.), co miało by miejsce w przypadku stwierdzenia przez organy sprzeczności tych robót z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosi się to w szczególności do kształtu dachu oraz ew. wysokości kalenicy. Jakichkolwiek ustaleń w tym przedmiocie brak. Organy nie ustaliły, czy w chwili wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywał na terenie gminy B. mpzp , a w przypadku jego obowiązywania, czy dokonane odstępstwa nie są sprzeczne z jego zapisami. Nie można uznać a takie ustalenie stwierdzenia znajdującego się w uzasadnieniu organu l instancji, iż odstępstwa nie naruszają ustaleń mpzp. Akta sprawy nie wskazują, izby organy dokonały badania zgodności z planem dokonanych odstępstw. Nie jest zatem do przyjęcia ustalenie dokonane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zachodzą przesłanki zalegalizowania dokonanych odstępstw. Ustalenie takie nie ma oparcia w materiale sprawy, jest gołosłowne i przedwczesne. Podobnie przedstawia się kwestia zgodności z przepisami technicznymi stanu powstałego na skutek wzniesienia spornych ścian nad tarasem, jeżeli chodzi o ograniczenie dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawa stanowisko wyrażone w inwentaryzacji sporządzonej prze inż. B., iż przepisy techniczne określające warunki oświetlenia światłem dziennym takich pomieszczeń dotyczą wyłącznie lokalizacji budynków sąsiednich w stosunku do budynków, w których znajdują się takie pomieszczenia. Po pierwsze, w dokumencie tym powołano się na nieobowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie, po drugie, § 57 obowiązującego rozporządzenia Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. nr 75, poz. 690) nie przewiduje ograniczeń warunków oświetlenia dziennego w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi wyłącznie do konieczności zachowania stosownej odległości między budynkami. Naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi winno odpowiadać przepisom budowlanym w każdym przypadku. Z powyższego przepisu wynika, że warunków tych nie może naruszać żaden obiekt, nie tylko obiekt sąsiedni. Nie można zatem zaakceptować stanowiska organu odwoławczego, iż zachodzą przesłanki zalegalizowania dokonanych odstępstw. Ustalenie takie nie ma oparcia w materiale sprawy, jest gołosłowne i przedwczesne. W sytuacji, gdyby okazało się, że odstępstwo polegające na wzniesieniu ścian nad tarasem nie może zostać zalegalizowane, wówczas brak podstaw do sporządzania w tym zakresie projektu budowlanego zamiennego. Będzie to jednak możliwe dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Organy nie przeprowadziły także analizy innych odstępstw pod kątem prawidłowego zastosowania art. 51 ust. 1 pr. bud. Nie wiadomo , na jakiej podstawie ustaliły, że wszystkie dokonane odstępstwa są istotne. W aktach sprawy znajduje się zarówno inwentaryzacja przedłożona przez uczestniczkę postępowania, jak i opinia przedłożona przez skarżącą, przy czym w zakresie ustaleń faktycznych i wniosków różnią się one między sobą. Akta sprawy nie zawierają projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, w związku z czym nie jest możliwa weryfikacja sporządzonych w toku postępowania dokumentów. Ich lektura wskazuje, iż zostały one - w szczególności inwentaryzacja- sporządzone w sposób niestaranny i pobieżny. W uzasadnieniu organu l instancji powołano się na sporządzoną inwentaryzację (prawdopodobnie chodzi o inwentaryzację sporządzoną przez inż. B.). Dokument ten nie zawiera żadnego opisu dokonanych odstępstw, oprócz ogólnikowych stwierdzeń, że "szczegółowe oględziny wykazały ogólnie odstępstwo wymiarowe obrysu budynku. W szczególności powiększenie rzutu piętra o powierzchnię ogrodu zimowego nad garażem". W dalszej części sporządzający inwentaryzację stwierdza, że jedynym "poważnym" odstępstwem w stosunku do zatwierdzonego projektu jest powiększenie powierzchni użytkowej piętra o w/w ogród zimowy. Natomiast nie podaje inwentaryzacja, o jakie wielkości powiększony został obrys budynku . Nie wynika to-(wbrew twierdzeniu osoby sporządzającej) z inwentaryzacji parteru, gdyż na karcie tak zatytułowanej dokonano jedynie zakreślenia dwóch fragmentów rzutu, bez jakiegokolwiek opisu, w szczególności bez rozróżnienia obrysu zaprojektowanego i wykonanego. Z przedłożonej natomiast przez skarżącą opinii wynika, że parter budynku został zrealizowany z przekroczeniem projektowanych wielkości - tj. szerokości i długości budynku, a także z wykonaniem otworów okiennych w miejscach nie przewidzianych na to w projekcie. Kwestia tych odstępstw została przez organy całkowicie pominięta. Nie wiadomo zatem, czy uznały je za odstępstwa nieistotne, jeżeli tak, to brak w tym zakresie uzasadnienia, czy też kwestię tę przeoczyły. Nie wiadomo , czy odstępstwa te (różnego rodzaju) . Nie wiadomo w ogóle, czy ich skutki nie naruszają przepisów techniczno budowlanych sposób uniemożliwiający ich zalegalizowanie. Nie można wszak pominąć, że art. 51 ust. 1 pkt. 3 pr. bud. przewiduje - oprócz nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego - w razie potrzeby nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednak bez dokładnego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego nie można stwierdzić, czy obowiązek taki winien był być nałożony. Podkreślić należy, że wszelkich ustaleń stanowiących podstawę orzekania w oparciu o art. 51 pr. bud. organ winien dokonać samodzielnie, w szczególności dotyczy to rodzaju dokonanych odstępstw, ponieważ determinuje to odpowiednie zastosowanie poszczególnych rozwiązań z art. 51 ust. 1 pr. bud. Ani decyzja organu pierwszej instancji, ani decyzja zaskarżona ustaleń takich nie zawierają, co powoduje, że naruszają one przepis art. 51 ust. 1 pr. bud., oraz przepisy postępowania art. 7 i 77 kpa. Tym samym także organ pierwszej instancji pominął wskazówki organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu decyzji MWINB z dnia [...] 2003 r., oraz całkowicie bezkrytycznie przyjął sporządzone opracowania, nie dokonując w istocie żadnych ustaleń własnych. Stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest całkowicie sprzeczne z regułami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa. Ze sporządzonego przez organ uzasadnienia nie wynika, jaki stan faktyczny stanowił podstawę do zastosowania przepisów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, na czym oparł swoje ustalenie o zgodności dokonanych odstępstw z mpzp, oraz warunkami technicznymi, nie zawiera także uzasadnienia prawnego. Z kolei organ odwoławczy dokonał całkowicie pobieżnej i wybiórczej analizy opracowań przedłożonych przez strony, uznając bez żadnej analizy w odniesieniu do obowiązujących przepisów pr. bud., oraz tekstu mpzp., że zachodzą przesłanki do zalegalizowania dokonanych odstępstw. Nie odniosły się organy także do zgłaszanych w toku postępowania przez skarżącą uwag, iż pomimo wstrzymania prowadzonych robót były one przez A. O. kontynuowane, co skutkowałoby zastosowaniem art. 50 a pr. bud. stanowi to naruszenie obowiązku organu należytego wyjaśnienia sprawy i zebrania z urzędu wszystkich dowodów, mogących mieć znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Nie można się zdaniem sądu zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego odnośnie podmiotów, na które powinny być nałożone obowiązki wynikające z art. 51 ust. 1 pr. bud. Zgodnie z treścią art. 52 pr. bud. czynności, o których mowa w art. 51 ust. 1 pr. bud. winien dokonać na swój koszt inwestor, właściciel, lub zarządca obiektu budowlanego. Chociaż prawo budowlane nie definiuje pojęcia inwestora, to zgodnie z interpretacją art. 18 pr. bud. przyjąć należy, że jest nim osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka nie posiadająca osobowości prawnej, ponosząca nakłady finansowe na budowę i organizująca proces tej budowy. W niniejszej sprawie osobą tą niewątpliwie jest A. O. Jedyną i decydującą podstawą nałożenia zaskarżoną decyzją obowiązków na p. A. O. oraz na skarżącą jest - daniem organu - okoliczność, iż pozwolenie na budowę wydane zostało na obydwie te osoby i że do dnia wydania zaskarżonej decyzji brak było decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ nie wziął jednak pod uwagę, że decyzją Wójta Gminy w B. z dnia [...] 2002 r. Nr [...] uchylona została decyzja o pozwoleniu na budowę, a więc odwoływanie się do okoliczności z niej wynikających, w szczególności do związania organu w kwestii ustalenia podmiotu - adresata decyzji z art. 51 ust. 1 -jest bezprzedmiotowe. Stwierdzić nadto należy, że organ odwoławczy dokonując zmiany decyzji organu pierwszej instancji, w sentencji zaskarżonej decyzji pominął, jakiego obiektu dotyczyć ma nałożony na strony obowiązek, co powoduje, że nałożony obowiązek staje się niewykonalny. To z sentencji decyzji a nie z jej uzasadnienia wynikać ma jasno rodzaj nałożonego na stronę obowiązku. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że konsekwencją dokonania odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego nie jest obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z projektem, lecz doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli bowiem strona legitymowała się rozpoczynając budowę ważną decyzją o pozwoleniu na budowę, to sprawa dokonanych odstępstw toczy się w oparciu o przepis art.51 pr. bud., który wcale nie wyklucza rozstrzygnięcia (w całości bądź w jakimś zakresie) w postaci nakazu rozbiórki, bądź doprowadzenia do zgodności z prawem, które będzie jednocześnie zgodne z projektem, od którego dokonano odstępstw. Zależy to jednak od rodzaju i wagi odstępstw i możliwości zastosowania konkretnych rozwiązań przewidzianych w art. 51 pr. bud. Wobec jednak wad decyzji polegających na braku stosownych ustaleń, nie można stwierdzić, które z rozwiązań przewidzianych w tym przepisie będą adekwatne do dokonanych odstępstw. Jak podnosi skarżąca, istotnie, organ drugiej instancji nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niemniej jednak zważyć należy, iż pismo organu drugiej instancji, w którym mówi się o "uzyskaniu dodatkowych informacji warunkujących rozpoznanie odwołania" było wynikiem skierowania przez skarżącą korespondencji w toczącej się przed WINB sprawie w kopertach z urzędową pieczęcią pracodawcy skarżącej, co wymagało przez organ prowadzący postępowanie uzyskania stosownych wyjaśnień. W odpowiedzi na powyższe pismo Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] wystosował do organu pismo wyjaśniające. Uchybienie organu odwoławczego polegające na niezastosowaniu się do normy wynikającej z art. 10 kpa nie miało więc wpływu na wynik sprawy, bowiem uzupełnienie materiału nie dotyczyło kwestii merytorycznych toczącego się postępowania. Nie ma również znaczenia niniejszej sprawie fakt, iż skarżąca - jak twierdzi - nie otrzymała decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja była podstawą prowadzenia inwestycji. Zarzut ten wobec zalegania w aktach postępowania administracyjnego oryginału tejże decyzji z adnotacją, iż nie została ona zaskarżona i stała się ostateczna z dniem [...] 2001 r. może być kierowany przez skarżącą w innym postępowaniu, mającym na celu wzruszenie decyzji ostatecznej. Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny, mając na uwadze konieczność usunięcia wskazanych uchybień, należycie i rzetelnie ustalić stan faktyczny sprawy, z uwzględnieniem aktualnego stanu zaawansowania prac, jeżeli takie były prowadzone po wszczęciu postępowania. Dopiero dokładne określenie rodzaju i wagi odstępstw umożliwi bowiem odpowiednie zastosowanie któregoś z alternatywnych rozwiązań przewidzianych w przepisie art. 51 pr. bud. Jak wynika z powyższego, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego - art. 51 ust.1 pr. bud., oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 7, 9, 12, 77, 78, oraz art. 107 § 3 kpa. Dlatego w oparciu o art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji, jednocześnie określając na zasadzie art. 152 ppsa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy.