II SA/Kr 935/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Andrzej Irla (spr) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel –Ziaja WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2011 r. sprawy ze skargi E.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 2 czerwca 2010r., nr [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości skargę oddala II SA/Kr 935/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].03.2010 r., znak: [...], Burmistrz Miasta G. zatwierdził z urzędu projekt podziału nieruchomości położonej w G. , obręb [...], składającej się z działki ewidencyjnej nr 1 o pow. 0,0927 ha, stanowiącej własność E.T. , a zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. Projekt ten przewidywał utworzenie działki ewidencyjnej nr: 2 o pow. 0,0033 ha przeznaczonej na drogę oraz działki nr 3 o pow. 0,0894 ha. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że podział dokonywany jest z urzędu, gdyż jest niezbędny dla realizacji celu publicznego, w tym przypadku drogi - symbol planu [...]. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji złożonego przez E.T. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 98, póz. 1071 z 2000 r. z późn. zm.) w związku z art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. Nr 261, póz. 2603 z 2004r. z późn. zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku planu stosuje się przepisy art. 94 tej ustawy. Jak wynika z tego przepisu przesłanką materialnoprawną dopuszczalności podziału jest jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego. Oznacza to, że przy zatwierdzaniu i opiniowaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu. Z przepisów art. 97 i 98 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, iż w zasadzie o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje jej właściciel. Jeżeli projektowany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nikt poza właścicielem nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości. Uprawnienia właściciela w tym zakresie mogą być ograniczone tylko w przypadkach, w których z mocy wyraźnego przepisu podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem nieruchomości. Stosownie do treści art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 tej ustawy. Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W aktach sprawy brak jest postanowienia opiniującego podział. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zwalnia organu - w przypadku dokonywania podziału z urzędu - z wydania postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału. Opinia zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości jest częścią postępowania podziałowego i jako taka powinna być uwzględniona w postępowaniu podziałowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, że organ właściwy do wydania opinii w sprawie podziału oraz do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ma obowiązek ustalenia okoliczności faktycznych stanowiących przesłanki podziału. Istota rozstrzygnięcia organu sprowadza się w tej sytuacji do skonkretyzowania ustaleń planu w odniesieniu do zamierzonego podziału i sposobu zagospodarowania działek uzyskanych w rezultacie podziału oraz oceny, czy ustalenia te są zgodne z projektowanym podziałem. Intencją takiego rozwiązania jest, aby podział nieruchomości nie niweczył celów planowania przestrzennego i sposobów wykorzystania gruntów określonych w planie miejscowym. Ocena, czy granica projektowanej działki przekracza linię rozgraniczającą w planie winna być dokonana przez porównanie dokumentów sporządzonych w tej samej skali. Organ rozstrzygający sprawę ma obowiązek zarówno podania przepisów prawa, które stanowią podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia jak również przedstawienia argumentów i ocen, którymi kierował się zajmując określone stanowisko w sprawie. Uzasadnienie rozstrzygnięcia musi zatem być spójne z treścią danej kwestii procesowej, zawartej w jego sentencji. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy postanowienie lub decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Zgodnie z art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Prawidłowe uzasadnienie wiąże się z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Niezależnie od powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ l instancji uchybił obowiązkowi wynikającemu z treści art. 10 kpa albowiem ograniczył się do zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, nie zawiadomił natomiast o jego zakończeniu. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z przepisu tego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym przepisie, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną postanowienia. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest, by umożliwić to stronie. Organ l instancji w niniejszej sprawie tego nie uczynił. Jeżeli nawet organ prowadzący postępowanie może przypuszczać, że okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, a ustalone w toku postępowania dowodowego, znane są stronie, to nie jest to równoznaczne z jej świadomością, iż będą one uwzględniane przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Także z tego względu istotne jest umożliwienie jej zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E.T. , podnosząc, że nie zgadza się z podjętym rozstrzygnięciem. Skarżąca podniosła, że podział nie uwzględnia przysługującej jej służebności do nieruchomości, na której istnieje droga. W ocenie skarżącej zaproponowany podział nie bierze także pod uwagę należącej do niej działki nr 4 . Skarżąca wniosła, aby urząd ustalił, ile jest na działce nr 1 gruntu budowlanego a ile zielonego, gdyż Urząd Miasta przy naliczaniu podatku traktuje cała działkę jako budowlaną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. podniosło, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ l instancji było zatwierdzenie z urzędu podziału działki ewidencyjnej nr 1. Nie dotyczył on żadnych innych spraw, a w szczególności podziału działki nr 4 . Kolegium nie może zatem ustosunkować się do zarzutów strony dotyczących konieczności dokonania podziału również działki nr 4 . Podział tej działki nie należał bowiem do przedmiotu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Przedmiotem postępowania podziałowego nie jest również ustalanie klasyfikacji gruntu, gdyż sprawa ta należy do kompetencji odpowiednich organów geodezyjnych. Nie są nim również kwestie związane z obniżeniem podatków w związku z dokonaniem podziału działki drogę. Kolegium podtrzymało w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Decyzja organu l instancji w ocenie organu odwoławczego nie mogła pozostać w obrocie prawnym, gdyż zawierała wady, które wymagały przeprowadzenia przez organ l instancji postępowania w znacznym zakresie. W aktach sprawy brak było postanowienia opiniującego podział, a żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zwalnia organu - w przypadku dokonywania podziału z urzędu - z wydania postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału. Samorządowe Kolegium stwierdziło zatem, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ l instancji powinien najpierw przeprowadzić postępowanie opiniujące podział, a dopiero w następnej kolejności wydać decyzję, która ten podział zatwierdzi, pod warunkiem, że zaproponowany podział będzie zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Przeprowadzona w oparciu o kryterium zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała istnienia wad, powodujących konieczność jej uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności. Prawidłowe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w kwestii wykładni znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 47, Póz. 278, powoływana dalej także jako: "ustawa"). Słusznie organ ten zwrócił uwagę, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji pominięto istotny etap procedury podziału nieruchomości i nie poprzedzono wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału uzyskaniem opinii w przedmiocie zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie podziału należącej do E.T. działki nr 1 zostało wszczęte z urzędu w celu wykonania drogi wewnętrznej, oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] (uchwała Rady Miasta G. z dnia 21 września 2006 r., w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto G. – [...]). Zgodnie z art. 93 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organy w niniejszej sprawie (Dz. U. z 2007 r., Nr 173. póz. 1218) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 tej ustawy. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, zaś opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W świetle powyższego uregulowania obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadą jest konieczność poprzedzenia decyzji w przedmiocie podziału uzyskaniem opinii w sprawie zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub - w przypadku jego braku - z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Katalog sytuacji stanowiących wyjątki od tego obowiązku zawiera art. 95 ustawy. W katalogu tym ustawa nie wymienia wszczętego z urzędu postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości w celu wykonania drogi wewnętrznej (art. 95 pkt 1 - 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Już z tego tylko względu stwierdzić można, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. zasługuje na aprobatę. Jednoznaczny charakter przepisu art. 93 ust. 4 ustawy oraz powszechnie przyjmowany w doktrynie i orzecznictwie zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków od ustanowionej przez ustawodawcę zasady oznacza bowiem, że z obowiązku uprzedniego uzyskania opinii w przedmiocie zgodności projektowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu mogą być zwolnione tylko przypadki wprost wskazane w ustawie. Z obowiązku tego nie jest zatem zwolnione wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie podziału niezbędnego do realizacji celów publicznych, o którym mowa w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy. Szczególny reżim tego rodzaju postępowań ogranicza się do możliwości wszczęcia postępowania z urzędu, nie oznacza jednak zwolnienia organu prowadzącego z urzędu postępowanie w sprawie podziału nieruchomości z opisanego wyżej. Nie ma przy tym znaczenia to, że organ wydający decyzję w sprawie podziału i organ ten podział opiniujący są tożsame. Wydawana w toku postępowania działowego opinia nie jest bowiem tylko aktem wewnętrznym. Adresatem tej opinii są przede wszytym strony postępowania podziałowego (właściciel nieruchomości, bądź użytkownik wieczysty), którym służy prawo uruchomienia kontroli instancyjnej tego postanowienia oraz zaskarżenia go do sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 30 września 2010 r., sygnatura akt: l OSK 1611/09). Zwrócić trzeba jeszcze uwagę, że wprawdzie przepis § 4 ust. 2 nieobowiązującego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, póz. 130) stanowił, że w przypadku dokonywania podziału nieruchomości z urzędu, do opracowania projektu podziału nie jest wymagana opinia o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy, to jednak w obowiązującym obecnie rozporządzeniu z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, póz. 2663) nie została powtórzona powyższa regulacja zamieszczona w § 4 ust. 2 rozporządzenia z 1998 r. Zmianie tej nie sposób odmówić znaczenia normatywnego. Zmiana ta potwierdza, że ustawodawca nie zrezygnował z wymogu uprzedniego wydania opinii także w przypadku prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Słusznie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uznało, że niewydanie w rozpoznawanej sprawie przez Burmistrza G. postanowienia opiniującego zgodność projektowanego podziału z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiło uchybienie przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami, powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa także w tym zakresie, w jakim zwraca uwagę na uchybienie przez organ pierwszej instancji dyspozycji art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst Dz. U. z , powoływana dalej jako: "k.p.a."). Analiza akt postępowania administracyjnego nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nie powiadomiono stron o zakończeniu prowadzonego postępowania administracyjnego. Wbrew dyspozycji wynikającej z powołanego wyżej przepisu uniemożliwiono stronom zajęcie stanowiska w kwestii zebranych dowodów i materiałów. Brak jest w aktach dokumentu, który świadczyłby o wywiązaniu się przez organ pierwszej instancji z ciążącego na nim obowiązku we wskazanym wyżej zakresie. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Cytowany przepis, wysławiający zasadę ogólną postępowania administracyjnego, gwarantującą aktywny udział stron w tym postępowaniu na każdym jego etapie, został w rozpoznawanej spawie naruszony. Zasadnie zatem zwrócił na to uwagę organ drugiej instancji. Prawidłowości zaskarżonej decyzji nie może podważyć także ten zarzut skargi, który zmierza do wykazania, że organ pierwszej instancji pominął w decyzji o podziale należącą do skarżącej działkę nr 4 , zaś organ odwoławczy zaniechanie to zaakceptował. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego nieruchomość ta nie jest przedmiotem postępowania w sprawie podziału. Jak wynika ze znajdującej się w aktach dokumentacji graficznej (mapa uzupełniająca z projektem podziału nieruchomości) działka nr 4 nie znajduje się w miejscu, gdzie ma przebiegać nowo powstająca droga. Podział tej działki nie jest tym samym niezbędny dla realizacji celu publicznego, jakim jest budowa drogi i z tego też względu nie objęto jej postępowaniem działowym. Nieuregulowany status omawianej działki, w szczególności zaś nieuregulowany stan prawny tej nieruchomości nie może być przesłanką objęcia jej postępowaniem działowym. Przedmiotem tego postępowania nie mogą być bowiem kwestie, których uregulowania domaga się skarżąca. Poza zakresem orzekania organów w niniejszej sprawie pozostawały także akcentowane przez skarżącą zagadnienia związane z klasyfikacją stanowiących jej własność gruntów. Żądanie zmiany oznaczenia tych gruntów na potrzeby ustalenia rozmiarów zobowiązań podatkowych ciążących na skarżącej wykraczało poza zakres przedmiotowy postępowania w sprawie podziału nieruchomości i nie mogło być przedmiotem zainteresowania organów orzekających w sprawie. Nie mógł tych kwestii rozważać także sąd, będąc związany - z mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Póz. 1270) - granicami sprawy. W tym stanie rzeczy, uznając zarzuty podnoszone w skardze za nieuzasadnione, przy braku innych uchybień mogących uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności, sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.