II SA/Kr 936/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi D.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. z dnia 24 kwietnia 2013 r. nr[...] , znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia; I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. Postanowieniem nr [...] z dnia 7 marca 2013r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nałożył na zobowiązanych: M. M., A. M. i D. M., grzywnę w wysokości 8 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 27 lutego2012r. Egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia 17 lutego 2010r., znak: [...], w której nakazano ww. osobom usunąć wskazane w sentencji decyzji nieprawidłowości w zakresie części wspólnej budynku mieszkalnego nr [...] w miejscowości S.; D. K. wyłączyć z użytkowania część budynku mieszkalnego nr [...] w S. stanowiącą wydzieloną odrębną własność jako lokal mieszkalny nr 1 do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i usunąć wskazane w sentencji decyzji nieprawidłowości; M. M. i A. M. usunąć wskazane w sentencji decyzji nieprawidłowości w części budynku mieszkalnego nr [...] w S. stanowiącą wydzieloną odrębną własność jako lokal mieszkalny nr 2; M. M. i D. K. wyłączyć z użytkowania część budynku mieszkalnego nr [...] w S. stanowiącą wydzieloną odrębną własność jako lokal mieszkalny nr [...] do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, usunąć wskazane w sentencji decyzji nieprawidłowości i wykonać doraźne zabezpieczenia tej części budynku przed występującym zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi i mienia pod nadzorem osoby uprawnionej. Po rozpatrzeniu odwołania od w/w decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał ją w mocy decyzją z dnia 17 stycznia 2011r., znak: [...]. Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie PINB w W. wezwał ww. zobowiązanych, upomnieniem z dnia 31 stycznia 2012r., znak: [...], do dobrowolnego wykonania ciążącego na nich obowiązku. W upomnieniu zawarto pouczenie, że jeżeli obowiązek nie zostanie wykonany w terminie zakreślonym w upomnieniu to sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. Dalsze uchylanie się zobowiązanych od wykonania obowiązku w całości było powodem wystawienia przez PINB w W. tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 27 lutego 2012r. W piśmie z dnia 12 marca 2012r., M. M. i A. M. zgłosili zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a w piśmie z dnia 12 marca 2012r., uzupełnionym pismem z dnia 27 marca 2012r., zarzuty zgłosił D. K.. Postanowieniem nr [...] z dnia 2 kwietnia 2012r., znak: [...], PINB w W. odrzucił zgłoszone przez zobowiązanych zarzuty. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2013r., nr [...] podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267) w związku z art. 18 i art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r. poz. 1015 z późn. zm.), utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazano, że istotą grzywny w celu przymuszenia jako środka egzekucyjnego jest dolegliwość finansowa, która służy temu, aby skłonić zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Dlatego grzywna w celu przymuszenia nakładana może być jedynie w sytuacji, gdy zobowiązany nie wykonał w całości lub w części powinności, do której był zobligowany. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie obowiązek wynikający z decyzji PINB w W. nr [...] z dnia 17 lutego 2010r., utrzymanej w mocy decyzją WINB z dnia 17 stycznia 2011r., nie został przez zobowiązanych wykonany w całości. Organ dokonał ustaleń w oparciu o treść dokumentu zatytułowanego "Potwierdzenie usunięcia niewłaściwości stanu technicznego", datowanego na 21 marca 2013r., dołączonego przez M. M. i A. M. do zażalenia z dnia 21 marca 2013r. W przywołanym wyżej dokumencie, podpisanym przez rzeczoznawcę budowlanego J. L., wymienione zostały nie tylko roboty już zrealizowane w ramach obowiązku nałożonego na M. M., A. M. i D. K. wskazaną powyżej decyzją PINB w W., ale również roboty, których dotąd nie wykonano. Organ administracyjny wskazał, że w ww. dokumencie stwierdzone zostało m.in., iż w zakresie części wspólnej budynku mieszkalnego w S. [...] tylko częściowo uzupełniono elewację budynku wraz z obróbkami blacharskimi na tarasie przynależnym do lokalu nr [...], a pozostałe ubytki tynku elewacji nie zagrażają bezpieczeństwu użytkowania. Tymczasem, jak wynika z decyzji PINB w W. nr [...] z dnia 17 lutego 2010r., znak, w zakresie części wspólnej budynku mieszkalnego w S. [...] zobowiązanym nakazano w punkcie 3 "Wymianę i uzupełnienie elewacji budynku wraz z obróbkami blacharskimi na tarasach i balkonach". Następnie podano, powołując się w dalszym ciągu na ww. dokument z dnia 21 marca 2013r., że w zakresie lokalu nr [...] do wykonania pozostały następujące roboty: wykonanie izolacji na balkonach, odnowienie elewacji, wymiana obróbek blacharskich, wymiana bądź naprawa stolarki. WINB ustalając zakres wykonanych robót nakazanych w decyzji PINB w W. nr [...] z dnia 17 lutego 2010r., w przedmiocie lokalu nr [...], powołał się na pismo D. K. z dnia 12 marca 2012r., w którym, wymienił w siedmiu punktach roboty, jakie w jego ocenie zostały już wykonane w ramach nałożonego na niego obowiązku. Organ administracyjny zarzucił przy tym, że D. K. nie przedłożył żadnych dokumentów, które potwierdzałyby okoliczność wykonania wskazanych przez niego robót. Wskazano, że dopiero za pismem z dnia 27 marca 2012r., stanowiącym uzupełnienie pisma z dnia 12 marca 2012r., D. K. przesłał do PINB w W. protokół kontroli instalacji i aparatów gazowych w lokalu, sporządzony przez E. S. w dniu 19 marca 2012r. W w/w protokole stwierdzone zostało, że "(...) instalacja gazowa jest szczelna, aparaty gazowe są sprawne: piec łazienkowy, kuchenka 4 palnikowa, piec c.o. dalsze użytkowanie instalacji i aparatów gazowych nie zagraża bezpieczeństwu publicznemu". WINB, abstrahując od tego, że wykonanie robót wymienionych przez D. K. w piśmie z dnia 12 marca 2012r. nie zostało potwierdzone odpowiednimi dokumentami, to i tak zakres robót objętych pismem z dnia 12 marca 2012r. i protokołem kontroli z dnia 19 marca 2012 r. nie składa się na całość robót, jakie w decyzji PINB w W. nr [...] z dnia 17 lutego 2010r., nałożone zostały na stronę w zakresie lokalu nr [...]. Dodatkowo wskazać należy, że z akt postępowania egzekucyjnego znak: [...] nie wynika, aby lokal nr [...] został wyłączony z użytkowania, co również zostało nakazane w ww. decyzji. W ocenie organu odwoławczego, w związku z tym, że w aktach postępowania egzekucyjnego znak: [...] znajduje potwierdzenie okoliczność niewykonania w całości przez zobowiązanych, nałożonego na nich obowiązku, należało stwierdzić, że PINB w W., działając jako organ egzekucyjny, uprawniony był do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Zaznaczono również, że w przedmiotowej sprawie obowiązek podlegający egzekucji polega na wykonaniu czynności, które tylko zrealizowane w całości z założenia doprowadzą do sytuacji, gdy stan techniczny budynku mieszkalnego nr [...] w S. pozwoli na bezpieczne jego użytkowanie, a zatem dopiero całościowe wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji PINB w W. nr [...] z dnia 17 lutego 2010 r., doprowadzi do realizacji celu, dla którego decyzja została wydana, i będzie uzasadnieniem dla definitywnego odstąpienia przez organ egzekucyjny od dalszych czynności. Zatem tylko wykonanie obowiązku w całości czyni niedopuszczalnym stosowanie środków egzekucyjnych, przy czym wykonanie obowiązku przez zobowiązanego ma polegać na zaspokojeniu zobowiązania w taki sposób, że zobowiązanie wygasa. W końcowej części uzasadnienia, stwierdzono, że grzywna nałożona na zobowiązanych w skarżonym postanowieniu mieści się w tym ustawowym zakresie, tzn. organ egzekucyjny nakładając na zobowiązanych grzywnę w wysokości 8 000 zł, nie wykroczył poza ustaloną przez ustawodawcę maksymalną wysokość grzywny dla zobowiązanego będącego osobą fizyczną. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że stan faktyczny ustalony w przedmiotowej sprawie, w szczególności fakt, że zobowiązani wykonali już część obowiązku, pozwala sądzić, że grzywna ustalona na kwotę 8 000 zł skłoni zobowiązanych do tego, aby, zamiast uiszczać grzywnę, wykonali obowiązek w całości. Dlatego tak ustalona grzywna mieści się w granicach skuteczności. Z ww. rozstrzygnięciem nie zgodził się D. K., wnosząc na niego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący podniósł m.in., że prace związane z lokalem nr [...], zostały wykonane, o czym informował urzędy (...) W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013r. skarżący zaakcentował brak zainteresowania organu stanem zdrowia skarżącego i jego sytuacją życiową, a zwłaszcza wysokimi kosztami wykonania nałożonych obowiązków i małymi dochodami skarżącego, które w zasadzie nie pozwalają na pełne wykonanie wszystkich obowiązków. Skarżący wskazał na nieprawidłowości przy nakładaniu samych obowiązków i braku w tym zakresie ustalenia rzeczywistego stanu sprawy, a ponadto zasadniczo z siedmiu nałożonych obowiązków nie został przedłożone PINB oświadczenie kierownika budowy o zgodności z prawem wykonanych robót, co jest bardzo trudne z uwagi na wysokie koszty uzyskania tego oświadczenia. Uczestniczka M. M. oraz uczestnik A. M. oświadczyli, że obowiązki dotyczące lokalu nr [...] i [...] zostały w pełni wykonane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły i w związku z tym zaskarżone postanowienia zostały uchylone. Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu rozstrzygniecie organu II instancji zostało wydane bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a przez to z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i w zw. z art. 7 § 2 i 121 § 1 tej ustawy. M. M. i A. M. w zażaleniu z dnia 21.03.2013r. wskazali, że wykonali wszystkie nałożone na nich obowiązki, w załączeniu przedkładając potwierdzenie usunięcia niewłaściwości stanu technicznego, zatwierdzone przez rzeczoznawcę budowlanego J. L.. Również D. K. w zażaleniu z dnia 3.04.2013 wskazał na zakres wykonanych robót. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie ustosunkował się do wskazanych informacji i nie ustalił stanu faktycznego w sposób rzetelny i wyczerpujący. Organ nie ustalił zakresu wykonanych przez zobowiązanych obowiązków, wskazując lakonicznie, że w zażaleniu M. i A. M. wymienione zostały nie tylko roboty już zrealizowane w ramach obowiązku nałożonego na nich wskazaną powyżej decyzją PINB w W., ale również roboty, których dotąd nie wykonano. Organ odwoławczy powinien również jednoznacznie ustalić jaki zakres obowiązków został zrealizowany przez skarżącego i uczestników, a nie ograniczyć się do enigmatycznego stwierdzenia, że: " zakres robót objętych pismem z dnia 12 marca 2012 r. i protokołem kontroli z dnia 19 marca 2012 r. nie składa się na całość robót, jakie w decyzji PINB w W. nr [...] z dnia 17 lutego 2010 r., znak: [...], nałożone zostały na P. D. K. w zakresie lokalu nr [...]." Działanie w tej sprawie organu odwoławczego, stanowiło naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez brak podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu, organ II instancji nie uzasadnił wystarczająco powodów odnośnie wymierzenia samej kwoty grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności takiej czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Nie ulega więc wątpliwości, że warunkiem nałożenia grzywny jest stan potencjalnej możliwości wykonania danego obowiązku przez zobowiązanego. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a jeżeli jest kilka takich środków – środki egzekucyjne najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W zakresie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym organ egzekucyjny może zastosować grzywnę w celu wykonania, może też zastosować np. środek w postaci wykonania zastępczego. Wybór grzywny w okolicznościach tej sprawy wcale nie musiał stanowić najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Ustalając ewentualny zakres uzupełnienia ekspertyzy dostarczonej przez zobowiązanych, można było ocenić, czy nie byłoby mniej uciążliwe zwrócenie przez sam organ o sporządzenie ekspertyzy do uprawnionej osoby, a koszty takiej ekspertyzy obciążyłyby wówczas zobowiązanych. Niewątpliwie służyłoby to także bezpośredniemu wykonaniu obowiązku. Nie budzi wątpliwości Sądu, że do dnia nałożenia na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia przez organ I instancji a następnie na dzień utrzymania tego postanowienia w mocy przez organ odwoławczy nie wszystkie obowiązki wynikające z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia 17 lutego 2010r., znak: [...] zostały np. przez skarżącego wykonane. Podkreślić jednak należy (co wynika z akt sprawy – pism zobowiązanych kierowanych do organów administracyjnych – a przede wszystkim do organu odwoławczego), że pomiędzy stanem faktycznym ustalonym przez organ I instancji i stanowiącym podstawę do nałożenia grzywny postanowieniem PINB w W. nr [...] z dnia 7 marca 2013r., znak: [...] a datą orzekania przez organ odwoławczy nastąpiła istotna zmiana w wykonaniu nałożonych obowiązków. Zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powinien był w swoich ustaleniach uwzględnić zmianę stanu faktycznego, która w międzyczasie nastąpiła. A skoro tak, to zmiana stanu faktycznego powinna mieć wpływ na określenie wysokości grzywny w celu przymuszenia nałożonej na zobowiązanych. Organ odwoławczy nie jest bowiem tylko organem kontrolnym, lecz organem, który merytorycznie ponownie rozpatruje sprawę. Skoro więc nastąpiła zmiana stanu faktycznego w trakcie postępowania międzyinstancyjnego lub w toku postępowania odwoławczego, to organ II instancji winien się do tego aspektu sprawy odnieść merytorycznie np. zmieniając stosownie rozstrzygnięcie I instancji co do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia, a kwestie te muszą być właściwie omówione w uzasadnieniu postanowienia. Zaznaczyć również należy, że z akt sprawy wynika, iż zobowiązani podejmują powolne, ale systematyczne starania zmierzające do wykonania nałożonych na nich obowiązków. Dlatego również ta okoliczność, podobnie jak i charakter oraz zakres obowiązków, które pozostały do wykonania powinny być uwzględnione przy miarkowaniu wysokości grzywny nałożonej na zobowiązanych, W postanowieniu WINB nie zamieszczono przekonywującego uzasadnienia co do wysokości wymierzonej skarżącym grzywny w wysokości 8000 zł. Wprawdzie ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie nakłada odrębnego obowiązku uzasadniania tak podjętych rozstrzygnięć w przedmiocie nałożenia grzywny, ale w ocenie Sądu nie oznacza to, że grzywna może być nakłada w dowolnej wysokości bez uzasadnienia. Wysokość nałożonej grzywny winna być uzasadnienia po to, aby nie tylko strona, ale i Sąd był w stanie skontrolować prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organy administracji. W ocenie Sądu uzasadnienie wysokości nałożonej grzywny nie może być interpretowane jako jakiekolwiek argumenty przedstawione przez organ administracji, które mają uzasadniać jej wysokość. W istocie uzasadniając nałożoną wysokość grzywny organ administracyjny uzasadnił zasadność jej nałożenia w związku z uchylaniem się stron od wykonania nałożonego obowiązku oraz dolegliwością takiego środka. Samo uchylanie się od wykonania obowiązku nie jest, w ocenie Sądu, przesłanką pozwalającą na określenie wysokości grzywny, tak jak i dolegliwość nałożonego środka egzekucyjnego. Każdy środek egzekucyjny stanowi bowiem dolegliwość dla strony. Natomiast w interesie zobowiązanych jest jak najszybsze wykonanie nałożonych na nich obowiązków, gdyż inaczej musza się liczyć z dolegliwościami wynikającymi z postępowania egzekucyjnego, które organu administracyjne musza prowadzić, aż do pełnego wykonania nałożonych obowiązków. W tej sprawie, w ocenie Sądu, ustalenie wysokości grzywny powinno pozostawać w szczególności w korelacji z sytuacją w samych zobowiązanych. Obowiązek ustalenia rzeczywistej sytuacji zobowiązanego wynika z art. 7 k.p.a. w związku z art. 18 p.e.a. Taki też pogląd wyrażono w orzecznictwie sądowym (uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 510/2005, opub. w ONSAiWSA 2006 r., nr 6, poz.168). Mając powyższe na uwadze Sąd w tej sprawie uznał, że spełniona zestala dyspozycja art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. i tym samym orzeczono jako w sentencji wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził bowiem naruszenie przepisów egzekucyjnym (art. 119 u.p.e.a., art. 121 u.p.e.a.) oraz art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie szeregu istotnych w sprawie okoliczności, mających wpływ tak na samo uznanie braku wykonania nałożonego obowiązku, zakresu wykonanych obowiązków, jak i wysokości grzywny, a nawet jej nałożenia. Ustalenia w tym zakresie może poczynić sam organ odwoławczy, ewentualnie posiłkując się pomocą organu I instancji w trybie art.136 k.p.a. Uchylając wydane w sprawie postanowienie, Sąd stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wskazania co do dalszych działań WINB, który powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy i w jakim zakresie przedmiotowe obowiązki zostały wykonane. Dopiero w razie ustalenia braku wykonania obowiązków, organ winien uzasadnić wybór jednego ze środków egzekucyjnym i w razie wyboru grzywny w celu przymuszenia, uzasadnić wysokość tejże grzywny. Zgodnie z art. 152 P.p.s.a., uwzględniając skargę określono wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Przy czym w tym zakresie rozstrzygnięcie to utraci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.