II SA/Kr 936/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara- Dubiel (spr.) WSA Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi M.T. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 22 czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nadłożenia grzywny w celu przymuszenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Starosta postanowieniem z dnia 28 listopada 2014 roku, znak: [...] orzekł o nałożeniu na M. T. grzywny w celu przymuszenia w kwocie 1 000 zł, jako podstawę prawną wskazując przepis art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.), a także wezwał go do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 19 listopada 2014 r. wystawionym przez Starostę w terminie do dnia 30 kwietnia 2015 r. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez M. T. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. postanowieniem z dnia 27 stycznia 2015 roku, znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor RZGW w K. wskazał, że postanowienie organu I instancji nie zawiera uzasadnienia, zatem nie są znane motywy nałożenia grzywny w tej, a nie innej wysokości. W dniu 19 marca 2015 roku Starosta wydał ponownie postanowienie o nałożeniu na M. T. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 1 000 złotych oraz wezwał go do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 19 listopada 2014 r. wystawionym przez Starostę w terminie do dnia 30 kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu postanowienia Starosta wskazał, że decyzją znak: [...] z dnia 6 sierpnia 2013 r. udzielił M. T. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód poprzez pobór wód z potoku [...] w km 37+270 istniejącym ujęciem na potrzeby istniejących na dz. nr [...], [...] i [...] w B. stawów hodowlanych, zrzut zużytych wód ze stawów do pot. [...] w km 36+830, piętrzenie wód powierzchniowych pot. [...] na zastawce przy ujęciu oraz na wykonanie urządzenia wodnego w postaci przelewu awaryjnego ze stawu nr II do pot. [...] w km 36+840, gdyż poprzednie pozwolenie wodnoprawne straciło ważność z dniem 31 grudnia 2010 r. W dołączonym do wniosku o w/w pozwolenie operacie wodnoprawnym jego autor stwierdził, iż dla bezpieczeństwa sąsiednich gruntów i prawidłowego funkcjonowania stawów oraz w celu przywrócenia parametrów użytkowych przedmiotowym stawom (uszkodzonym po przejściu wód powodziowych w 2010 r. oraz w związku z bytowaniem w tym rejonie bobrów) należy wykonać niżej wymienione prace konserwacyjne obiektu: a) przywrócenie właściwych parametrów odwodnych grobli stawu I poprzez podepchnięcie obsuniętych fragmentów skarp oraz nadsypanie niewielkich ilości zagęszczonej ziemi z odtworzeniem ich pierwotnego nachylenia w stosunku 1:1,5. b) przywrócenie właściwych parametrów odwodnych grobli stawu II poprzez zagęszczenie grobli oraz uszczelnienie przy pomocy materiałów nieprzepuszczalnych. W pierwszej kolejności cały teren grobli należy wykosić i zniwelować, usuwając przy tym otwory wydrążone przez zwierzęta. Kolejno od strony działek nr [...] i [...] należy przystąpić do konserwacji grobli polegającej przede wszystkim na ich dogęszczeniu, np przy użyciu niewibracyjnego sprzętu mechanicznego. W praktyce oznacza to kilkukrotny przejazd spychaczem po koronie grobli. Dopuszcza się także nisko wibracyjną zagęszczarkę mechaniczną. Następnie po usunięciu z podstawy grobli namułów, należy dosypać grunt mineralny średniospoisty warstwami co 20 cm zagęszczanymi mechanicznie, z odtworzeniem spadku odwodnej skarpy w stosunku 1:1,5. Na wstępnie przygotowanej skarpie należy ułożyć geomembranę PEHD o grubości l mm i szerokości 2 m, którą następnie należy przykryć zagęszczonym gruntem o grubości około 20 cm. Alternatywnie dopuszcza się uszczelnienie skarpy folią PCV o szerokości 2,0 m układaną na powierzchni skarpy. Przy układaniu membrany lub folii należy zwracać uwagę na to aby w gruncie nie było wystających kamieni lub innych elementów, które mogły by ją przebić. Uszczelnienie należy przeprowadzić na odcinku około 95 mb zgodnie z rysunkiem technicznym nr 5 zawartym w operacie wodnoprawnym. c) umocnienie skarpy stawu w części południowej poprzez jej dogęszczenie oraz podsypanie warstwami gruntu w sposób opisywany powyżej. W celu umocnienia zalecane by było zastosowanie geowłókniny na odcinku 90 m. d) umocnienie skarpy w zachodniej części poprzez podsypanie i dogęszczenie. e) wymianę drewnianej zastawki o wysokości 0,2 m oraz obudowy rurociągu doprowadzającego f) wymianę szandorów drewnianych na nowe g) konserwację umocnień dna potoku w miejscu wylotu poprzez wymianę uszkodzonych płyt oraz uzupełnienie braków h) odmulenie oraz wykoszenie. W związku z powyższym w pkt. IV. 3 a - IV. 3 h w/w decyzji Starosta nałożył na użytkownika obowiązek wykonania w/w prac w terminie do 28 lutego 2014 r. Przeprowadzona w kwietniu 2014 r. kontrola wykonania obowiązków nałożonych w/w decyzją Starosty wykazała, iż Pan T. wykonał tylko prace opisane w pkt. IV. 3d i IV. 3h. W związku z powyższym wysłano zobowiązanemu upomnienie wzywające do wykonania w/w obowiązków, które otrzymał 26 wrześniu 2014 r. Poinformowano w nim również Pana T. iż w przypadku niezastosowania się do tego upomnienia w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne przewidziane dla egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Ponieważ M. T. w dalszym ciągu uchyla się od wykonania obowiązków nałożonych decyzją udzielającą pozwolenia wodnoprawnego, organ egzekucyjny będący również wierzycielem wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia 19 listopada 2014 r., który zobowiązany otrzymał 25 listopada 2014 r. Pomimo zamieszczonej w tytule wykonawczym klauzuli o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, Pan T. nadal nie wykonał obowiązków wymienionych na wstępie. Organ egzekucyjny ustalił, iż M. T. jest emerytem prowadzącym jednoosobowo gospodarstwo rybackie. W oparciu o operat wodnoprawny oraz opracowania pt. "Wybrane zagadnienia z podstaw gospodarki karpiowej" prof. dr hab. R. W. z Pracowni [...] SGGW w W. ustalono iż roczna produkcja karpia w stawach karpiowych jest bardzo zróżnicowana i waha się w granicach 600- 1000 kg karpia /ha lustra wody w stawach, a biorąc pod uwagę wielkość stawów Pana T. równą 0,772 ha, produkcja z tych stawów może w najlepszym wypadku wynieść ok. 770 kg rocznie. Na podstawie w/w opracowania ustalono również iż zysk ze sprzedaży wyhodowanych karpi jest też zróżnicowany i wynosi 0,68 - 1,50 zł/1 kg. W związku z powyższym stwierdzono, że roczny dochód ze stawów osiągany przez Pana T. może wynosić w granicach 530 - 1 200 zł. Wydając ponownie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia Starosta zważył, iż wysokość grzywny nie może spowodować na tyle dużego uszczerbku w budżecie zobowiązanego, aby nie zabrakło mu środków finansowych na wykonanie obowiązków wymienionych w tytule wykonawczym. Dlatego nakładając na Pana T. grzywnę w wysokości 1 000 zł organ egzekucyjny uznał, iż kwota taka jest dla emeryta na tyle wysoką kwotą, że będzie wystarczająca do spełnienia ustawowego celu kary. Ponadto uznano, że w związku z niewykonaniem do dnia dzisiejszego obowiązków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, nałożenie grzywny jest konieczne do wyegzekwowania tych obowiązków. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł M. T. podnosząc, że nałożona kara jest niesłuszna i niesprawiedliwa. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. postanowieniem z dnia 22 czerwca 2015 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, póz. 267 z późn. zm.) oraz w związku z art. 18 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia powołano się na art. 119 § 1 oraz art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazano, że zobowiązany otrzymał tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 19 listopada 2014 roku, gdzie określono egzekwowany obowiązek, polegający na wykonaniu określonych czynności, m.in. przywrócenia właściwych parametrów odwodnych grobli stawu. Wobec tego, nałożenie grzywny w celu przymuszenia było uzasadnione. Organ egzekucyjny uzasadnił wysokość grzywny, odwołując się do sytuacji zobowiązanego. Organ odwoławczy uznał, iż rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Grzywna została ustalona w wysokości 1/10 maksymalnej kwoty, co wydaje się adekwatną sumą przy uwzględnieniu sytuacji zobowiązanego. Postanowienie to zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. T.. Podniósł, że ma 70 lat i właśnie wrócił ze szpitala, a zaskarżone postanowienie jest dla niego krzywdzące. Stawami i hodowlą karpi zajmuje się o 50 lat i nie trzeba go do niczego przymuszać karami administracyjnymi, bo dobrze wie co trzeba wykonać. Podniósł, że pobiera emeryturę w kwocie 1100 zł, na karmę dla karpi wydaje miesięcznie ok. 500 zł, spłaca "ratę dla Eurobanku" w kwocie 420 zł, a resztę pieniędzy przeznacza na swoje utrzymanie. Zwrócił również uwagę na swój zły stan zdrowia oraz na fakt, że nałożenie kary wynikło z nieporozumienia pomiędzy nim a pracownicą Starostwa Powiatowego w B.. Co roku wykonuje bardzo dużo prac remontowych przed sezonem hodowlanym, ponosi wysokie koszty, hodowla karpi sprawia wiele problemów, ma również poważne problemy ze szkodami wyrządzanymi w stawach przez bobry, bardzo trudno jest zrównoważyć zysk z hodowli z jej kosztami. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. skarżący oświadczył, że wszystkie prace, które zostały na niego nałożone wykonał na wiosnę tego roku, w szczególności położył folię na grobli zgodnie z zaleceniami organu. Po wykonaniu prac na wiosnę była kontrola i uczestniczący w niej pracownicy organu nie mieli żadnych zastrzeżeń. Ze złożonego przez skarżącego na rozprawie pisma wynika, że w pierwszej połowie maja 2015 r. miała miejsce kontrola ze Starostwa Powiatowego w B. Wydział Ochrony Środowiska, podczas której stwierdzono wykonanie wszystkich zaleceń wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że narusza ono przepisy postępowania w sposób, który powoduje konieczność uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Grzywna w celu przymuszenia to środek egzekucyjny odnoszący się do obowiązków o charakterze niepieniężnym. Takie właśnie obowiązki zostały nałożone na skarżącego w decyzji Starosty z dnia 6 sierpnia 2013 r. o pozwoleniu wodnoprawnym, a skarżący zobowiązany był je wykonać do dnia 28 lutego 2014 r. Przeprowadzona w dniu 10 kwietnia 2014 r. kontrola wykazała, że nie wszystkie obowiązki zostały wykonane, wobec czego doręczono zobowiązanemu upomnienie, a następnie tytuł wykonawczy. Pierwsze postanowienie o nałożeniu na M. T. grzywny w celu przymuszenia zostało wydane 7 miesięcy po kontroli. Było ono wadliwe, gdyż nie posiadało jakiegokolwiek uzasadnienia. Po uchyleniu wadliwego postanowienia przez Dyrektora RZGW, grzywna w celu przymuszenia została nałożona na M. T. postanowieniem z dnia 19 marca 2015 r. - a zatem niemal rok od czasu przeprowadzenia kontroli wykonania obowiązków. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do pism M. T. z dat: 26 listopada 2014 r. i 30 września 2014 r., w których skarżący opisuje podejmowane przez siebie czynności w celu utrzymania stawów (dotyczące przede wszystkim zabezpieczenia stawów przed dewastacją przez bobry). Z kolei postanowienie organu II instancji zostało wydane w dniu 22 czerwca 2015 r., a więc wówczas gdy - według stanowiska skarżącego - wszystkie obowiązki wynikające z tytułu wykonawczego były już zrealizowane. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Organy egzekucyjne I i II instancji nie powinny biernie oczekiwać na informację o wykonaniu obowiązku, lecz we własnym zakresie ustalić, czy istnieją podstawy do stosowania środków egzekucyjnych. Ustalenie faktu, czy egzekwowany obowiązek został wykonany - niewątpliwie kluczowego z punktu widzenia możliwości nałożenia grzywny w celu przymuszenia - powinno być aktualne, a więc bezpośrednio poprzedzać wydanie postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Wydanie takiego postanowienia po upływie 11 miesięcy od dokonania kontroli wykonania obowiązku z pewnością narusza obowiązek dokładnego ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ egzekucyjny przeprowadzi ponownie kontrolę wykonania przez skarżącego obowiązków wynikających z decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym i zweryfikuje w ten sposób twierdzenia skarżącego dotyczące wykonania tych obowiązków w maju 2015 roku. Wynik kontroli zdeterminuje dalsze postępowanie organu egzekucyjnego. Jak wynika z powyższego zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszały przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tej sytuacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Starosty.