II SA/Kr 937/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : WSA Barbara Pasternak WSA Ewa Rynczak Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. z m.), § 1 -9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589), ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na części działki nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w [...] wraz z wjazdem z działki nr [...] oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] obr. jw.". Integralną część decyzji stanowią załączniki: Nr 1 – warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz Nr 2 – linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:1000 wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy złożyli w dniu [...] 2006 r. M. N. i Z. S. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania uzyskano opinie: Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM[...] z dnia [...] 2007 r., znak: [...] w zakresie komunikacji, Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM[...] z dnia [...] 2007 r. znak: [...] w zakresie ochrony środowiska oraz Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UM[...] z dnia [...] 2007 r. znak: [...] w zakresie ochrony środowiska. Organ wskazał, że przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. W załączniku Nr 1 (warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej) stwierdzono między innymi, że projektowany obiekt posiada dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. [...], poprzez ul. [...] i drogę dojazdową po terenie działek [...],[...] obr. [...] [...]. Przy uwzględnieniu opinii [...] z dnia [...] 2007 r. - ustalono, że obsługa komunikacyjna będzie się odbywała od ul. [...] (z wykorzystaniem istniejącego zjazdu) poprzez drogę dojazdową po terenie działek [...],[...] obr. [...] [...]. W/w drogę inwestor winien wykonać zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086). Szczegóły techniczne włączenia się do działki nr [...] należy uzgodnić z [...] ZK w [...]. Nadto stwierdzono, że realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. C. Podniósł, że jako współwłaściciel w ½ części działki nr [...] obr. [...] i właściciel działki [...] nie wyraża zgody na wjazd z działki nr [...] dla zamierzonej inwestycji budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] 2007 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powołując się na ustalenia zawarte w analizie urbanistyczno-architektonicznej Kolegium stwierdziło, że analiza przedstawia zarówno sposób zagospodarowania terenu - w tym róże funkcje istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym - jak też parametry techniczne zabudowy. Ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji odpowiadają wynikom analizy poprzez określenie parametrów technicznych planowanej inwestycji odpowiednio do parametrów zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej występującej w obszarze analizowanym, w tym na działkach nr [...] i [...] obr. [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że wskazany w decyzji dostęp terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej, którą stanowi ul. [...], poprzez ul. [...] i drogę dojazdową po terenie działek nr [...] i [...] obr. [...] został określony zgodnie z treścią art. 2 pkt 14 ustawy o planowani i zagospodarowaniu przestrzennym. Właścicielem działki nr [...] obr. [...] jest Gmina [...], zaś działka nr [...] obr. [...] stanowi współwłasność B. C. w ½ części oraz M. N. i Z. S. w ½ części. Wobec powyższego inwestorzy jako współwłaściciele działki nr [...] mają prawo korzystać z nieruchomości, zatem warunek dostępu do drogi publicznej został w rozpatrywanej sprawie spełniony, a dostęp ten jest nie tylko faktyczny, ale i prawny. Dalej organ powołał się na art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych w ustawach do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy, jeśli nie narusza prawem chronione interesu publicznego albo osób trzecich. Podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy stwierdza wyłącznie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie przesądza natomiast o samej realizacji inwestycji. Stanowi jedynie promesę w stosunku do pozwolenia na budowę i nie rodzi praw do terenu oraz nie narusz prawa własności i uprawnień osób trzecich. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył B. C. Podał, że działka nr [...] będąca we współwłasności jego oraz M. N. i Z. S. ma 256 m2 i szerokość około 5 metrów. Wydzielenie tej działki miało na celu stworzenia pieszego przejścia i ścieżki rowerowej do działki nr [...] będącej w posiadaniu jego siostry. Kilka lat temu M. N. i Z. S. , bez jego zgody, dokonali fizycznego podziału działki nr [...] wzdłuż jej długości poprzez postawienie trwałego ogrodzenia, obejmującego część przedmiotowej działki oraz działkę [...]. Zatem stan faktyczny na gruncie nie odpowiada stanowi jaki wynika z ewidencji gruntów oraz mapy uzupełniającej projekt planu podziału nieruchomości nr [...] z 1989 r., która nadal znajduje się w dokumentacji geodezyjnej i która służyła jako podstawa dokumentacji w przedmiotowym postępowaniu. Powołując się na brzmienie art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zauważył, ze w/w przepis nie mówi, że muszą to być dwie drogi wewnętrzne. Nadto nadmienił, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej, dziwi go zatem potrzeba tworzenia wyjazdu i zjazdu przez działkę nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. Podniosło, że kwestie sposobu korzystania z nieruchomości oraz ewentualnego naruszenia posiadania nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego, gdyż właściwy w tym zakresie jest sąd cywilny. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie, czy dana inwestycja jest dopuszczalna na wskazanym terenie. Kolegium podkreśliło, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa właściwości i uprawnień osób trzecich. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że dostęp do drogi publicznej został w decyzji określony w sposób prawidłowy. Dostęp ten jest nie tylko faktyczny ale również prawny, albowiem Inwestorzy są współwłaścicielami działki nr [...], co daje im prawo korzystania z niej. Odnośnie możliwości określenia dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej z pominięciem działki nr [...] Kolegium podało, że wniosek Inwestorów (a co za tym idzie decyzja ustalająca warunki zabudowy) dotyczył części działki nr [...] w zakresie inwestycji kubaturowej. W dniu [...] 2006 r. wnioskodawczyni dołączyła bowiem do akt sprawy kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej i ewidencyjnej z zaznaczonymi granicami terenu objętego wnioskiem. Stąd też określenie dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej przez ww. drogę dojazdową uwzględniało treść i zakres wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: W rozpatrywanej sprawie kwestionowany jest tylko jeden z warunków, pod jakimi ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza realizację inwestycji w terenie, dla którego nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega kwestii, że nieruchomość inwestorów znajduje się w miejscu otoczonym zabudową o ustalonej funkcji, która ma być kontynuowana, pozwalającą na określenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Te elementy podlegały odpowiedniej analizie, której wyniki zamieszczono w załącznikach do decyzji. W toku zaś postępowania uzyskano stosowne uzgodnienia. Pod tymi względami zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa mogącego powodować konieczność jej uchylenia /art. 61 ust. 1 pkt 1, 3, 4 ustawy, rozporządzenie MI z dnia 26 sierpnia 2003 r./. Spór w sprawie dotyczy jedynie dostępu do drogi publicznej i wynika raczej z pewnego nieporozumienia. Otóż wymóg "dostępu do drogi publicznej" sformułowany w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy jako warunek dopuszczalności inwestycji nie oznacza konieczności określenia na tym już etapie wszystkich technicznych szczegółów związanych z realizacją dojazdów i połączeń z taką drogą. Wystarczające jest, że zarówno pod względem faktycznym jak i prawnym dostęp do drogi publicznej jest zagwarantowany. Z graficznego załącznika do decyzji, jak i z map znajdujących się w aktach wynika, że działka inwestorów nr [...] graniczy od północy z działką nr [...] stanowiącą kilkumetrowy pas oddzielający działki inwestorów i skarżącego, od południa z działką nr [...] stanowiącą własność Z. S. /por. wypis z rejestru gruntów – k. [...] akt administracyjnych i oświadczenie skarżącego złożone na rozprawie/ . Działki [...] i [...] przylegają od zachodu do działki nr [...] stanowiącej własność gminy i oznaczonej w ewidencji jako droga. Z kolei działka nr [...] prowadzi do wjazdu na ulicę [...] łączącą się następnie z ulicą [...]. Już same te okoliczności przesądzają o tym, że działka przeznaczona pod inwestycję ma zagwarantowany dostęp do drogi publicznej i tym samym spełnia wymagany ustawą warunek dopuszczalności zabudowy. Przy opisanej konfiguracji działek dla wykazania dostępu wskazywanie jako trasy dojazdu także działki [...] nie było konieczne. Nie jest to jednakże wada decyzji, która miałaby powodować jej uchylenie. Zamieszczony w decyzji opis dojazdu do działki inwestora, obejmujący także działkę nr [...] nie przesądza wszak o tym, że właśnie po tej działce będzie rzeczywiście realizowany dostęp do drogi. Taki zapis w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sam w sobie nie rodzi prawa do terenu. W tej sytuacji przedstawiony w uzasadnieniu decyzji pogląd organu co do tego, że inwestorzy, jako współwłaściciele, mają prawo do korzystania z działki nr [...] nie ma doniosłego znaczenia, choć jest prawidłowy. Wyraża bowiem ogólną zasadę prawa cywilnego, o jakiej mowa w art. 206 kc, zgodnie z którym każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Opisany pogląd jednak organu nie jest równoznaczny z oceną, że w istniejących realiach faktycznych i prawnych wykorzystanie działki współwłasnej /nr [...] dla urządzenia wjazdu i dojazdu jest czynnością mieszczącą się w dyspozycji cytowanego przepisu kodeksu cywilnego . Udzielenie odpowiedzi na to pytanie na etapie ustalenia warunków zabudowy nie jest potrzebne, a podjęta przez skarżącego obrona w tym zakresie nie może odnieść oczekiwanego skutku. To, czy na realizację swego zamiaru inwestor będzie musiał uzyskać odpowiednią zgodę /współwłaściciela lub ew. Sądu/ nie podlegało rozstrzygnięciu przez organ w sprawie niniejszej. Obojętną też dla ustalenia warunków zabudowy była podnoszona przez skarżącego okoliczność faktycznego zajęcia przez inwestora części działki [...]. Organ administracji nie jest właściwy do rozstrzygania powstałych pomiędzy współwłaścicielami sporów dotyczących zakresu i sposobu korzystania z rzeczy wspólnej. Z tych powodów skargę, jako nieuzasadniona, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.