II SA/Kr 937/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. G. kwotę [...]zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją z dnia 29 października 2013 r. znak: [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów obrębu M. , gmina S.. Przedmiotowa decyzja podana była do publicznej wiadomości poprzez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia w dniu 29 października 2013 r. oraz wywieszenie przez okres 14 dni na tablicach ogłoszeń w siedzibie Starostwa Powiatowego w G., Urzędu Gminy S. oraz tablicy ogłoszeń we wsi M. W.. W ustawowym terminie żadna ze stron nie złożyła odwołania, w związku z czym stała się ostateczna. W dniu 9 września 2015 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek J. G. z 8 września 2015r. o wznowienie procedury scalenia gruntów w m. M. , w uzasadnieniu którego zwrócono uwagę na brak zawiadomienia któregokolwiek ze współwłaścicieli działki nr [...] (położonej w D. ) o rozpoczęciu prac scaleniowych, co uniemożliwiło im aktywny udział w trakcie wykonywania prac. W odpowiedzi na pismo Starosty [...] z dnia 24 września 2016 r. dotyczącego wskazania kiedy i w jakich okoliczności J. G. powziął informację o wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów obrębu M. , Gmina S., wnioskodawca w piśmie z dnia 6 października 2015 r. wyjaśnił, że dowiedział się w dniu 3 września 2015 r. w Urzędzie Gminy S. od pracownika gminy B. A. – w trakcie wizyty związanej z ustaleniem stanu faktycznego prowadzonych czynności geodezyjnych ("przesunięcia przez Lasy Państwowe, słupków granicznych na działce nr [...]"). Starosta [...] postanowieniem z dnia 21 października 2015 r. znak: [...] odmówił wznowienia postepowania w ww. sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że J. G. nie był właścicielem ani użytkownikiem czy też posiadaczem gruntu położonego we Wsi M. W.. Organ uznał, że nie mógł być uczestnikiem ani stroną postępowania. Nieruchomość, na którą powołuje się J. G. żądając wznowienia postępowania, stanowiąca jego własność – oznaczana działką nr [...], położona jest w obrębie ewidencyjnym D. , gmina G.. W związku z powyższym postępowanie nie mogło zostać wznowione z uwagi na brak legitymacji procesowej. W wyniku zażalenia J. G. na ww. postanowienie, Wojewoda postanowieniem z dnia 18 marca 2016 r. uchylił zaskarżone postanowienie Starosty [...] z dnia 21 października 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu nie wyjaśnienia kwestii proceduralnej związanej z dochowaniem przez J. G. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postepowania. Prowadząc ponownie postępowanie, Starosta [...] postanowieniem z dnia 2 listopada 2016 r. znak: [...] ponownie odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 29 października 2013 r. Po rozpatrzeniu zażalenia na ww. postanowienie Wojewoda postanowieniem z dnia 23 grudnia 2016 r. znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że obowiązkiem organu I instancji będzie zweryfikowanie twierdzeń wnioskodawcy o terminie i okolicznościach dowiedzenia się przez wnioskodawcę o wydaniu decyzji Starosty [...] z dnia 29 października 2013 r. W celu wyjaśnienia kwestii dochowania przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku, pismem z dnia 4 stycznia 2017r. znak: [...], w nawiązaniu do pisma z dnia 30 maja 2016r. znak: [...], Starosta [...] zwrócił się do Wójta Gminy S. o doprecyzowanie ustaleń dokonanych w wyniku przeprowadzonego postępowania na okoliczność potwierdzenia faktu powzięcia przez J. G. w dniu 3 września 2015r., u pracownika Gminy B. A., informacji o wydaniu decyzji Starosty [...] z dnia 28 października 2013 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów obrębu M. W., gmina S., bowiem w ocenie organu II instancji dotychczasowe ustalenia Gminy S. wskazujące, iż wizyta Pana J. G. miała miejsce w okresie wakacyjnym jest terminem nieprecyzyjnym i nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, kiedy wnioskodawca powziął informację o wydaniu powołanej decyzji. W odpowiedzi na przedmiotowe pismo Wójt Gminy S. stwierdził, że po przeanalizowaniu pracowniczej listy obecności z miesiąca września 2015r. pracownik B. A. w dniu 2 września 2015r. przebywała na delegacji służbowej w K.. Natomiast w dniu 3 września 2015 r. jak wynika z książki wyjść służbowych za rok 2015, od godz. 8-mej do godz. 15-tej wraz z innym pracownikiem przebywała poza budynkiem Urzędu Gminy ( w terenie w M. W.), w związku, z czym nie mogła w tym dniu udzielać informacji J. G.. Wójt wskazał dalej, że B. A., po przedstawieniu jej dokumentacji z pracowniczej listy obecności z miesiąca września 2015 r. oraz książki wyjść służbowych za rok 2015 stwierdziła, że wyklucza aby J. G. w dniu 3 września 2015r. był obecny w Urzędzie Gminy. Natomiast oświadczyła, że wydaje jej się, że jego pobyt miał miejsce na początku wakacji. W tak ustalonym stanie faktycznym, Starosta [...] postanowieniem z dnia 6 marca 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 149 § 3 i 4, 148 oraz art 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 29.10.2013r. znak: [...], zatwierdzającą projekt scalenia gruntów obrębu M. W. gmina S.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie w niniejszej sprawie ustalono, że J. G. informację o wydaniu przedmiotowej decyzji powziął na początku wakacji, co oznacza, że musiał to być przełom czerwca i lipca. Biorąc pod uwagę fakt, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 8 września 2015 r. organ stwierdził, że został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 §1 k.p.a. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się J. G. wnosząc zażalenie z zachowaniem terminu określonego art. 141 § 2 k.p.a. W treści zażalenia wskazał, że być może podana przez niego data 3 września 2015 r. nie jest datą uzyskania tej wiadomości od B. A.. Niemniej jednak może to być dzień 6 lub 7 września 2015 r. tuż przed złożeniem wniosku o wznowienie niniejszego postępowania. Wojewoda postanowieniem z dnia 24 maja 2017 r., znak: [...] na podstawie art. 3 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 700 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 149 § 3 i art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – dalej jako k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją można podzielić na dwie fazy, z których pierwsza polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, a w efekcie - wydaniu postanowienia w kwestii wznowienia postępowania, tj. postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Natomiast w trakcie drugiej fazy postępowania - po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu - zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 149 § 2 k.p.a. - prowadzone jest postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wskazał, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). Dopiero w razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero na tym etapie organ bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej. Przyjmuje się zatem, że dochowanie terminu wskazanego w art. 148 k.p.a. powinno podlegać badaniu we wstępnym etapie postępowania wznowieniowego i niedopełnienie tego wymogu skutkuje odmową wznowienia postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że w pełni podziela ustalenia organu I instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnił, że istotą sporu w niniejszej sprawie było to, czy J. G. złożył wniosek o wznowienie kwestionowanego postępowania w ustawowym terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a., zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Okoliczność ta powinna być udowodniona z zachowaniem ogólnych reguł prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, w tym z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów przez organ. To na stronie wnoszącej podanie o wznowienie postępowania spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną, tak aby możliwe było ustalenie, że podanie pozostało złożone z zachowaniem terminu jednego miesiąca od tej daty. W niniejszej sprawie J. G. jak już wcześniej wskazano, o wydaniu decyzji dowiedział się 3 września 2015 r. w Urzędzie Gminy S. od pracownika gminy B. A.. Informację tę potwierdził m.in. w piśmie z dnia 16 września 2016 r. Weryfikując tę okoliczność organ I instancji ustalił jednak, że, w podanym przez J. G. terminie tj. 3 września 2015 r. wnioskodawca nie mógł uzyskać od pracownika Urzędu Gminy [...] B. A. , ponieważ w tym dniu od godziny 8 do godziny 15 wraz z innym pracownikiem przebywała poza budynkiem Urzędu Gminy. Jak równocześnie ustalono, informacji tej nie mógł uzyskać ani dzień wcześniej przed deklarowaną datą, tj. w dniu 2 września 2015 r., ponieważ B. A. przebywała na delegacji służbowej, ani dzień później, tj. w dniu 4 września 2015 r. kiedy to B. A. przebywała na urlopie wypoczynkowym. Zgodnie zaś z oświadczeniem ww. pracownika, który wykluczył obecność J. G. w Urzędzie Gminy w dniu 3 września 2015 r., jego wizyta miała miejsce na początku wakacji. W ocenie organu odwoławczego tak określony moment czasowy jest nieprecyzyjny, jednakże mając na uwadze fakt, że tego rodzaju terminem określa się okres końca czerwca lub początku lipca, zaś wnioskodawca złożył wniosek o wznowienie postępowania scaleniowego w dniu 9 września 2015 r., to w sposób dostateczny potwierdzono, że wnioskodawca nie dochował terminu do złożenia podania o wznowienie przedmiotowego postępowania scaleniowego. Zdaniem organu odwoławczego podstawę do uznania tej okoliczności za udowodnioną stanowią przede wszystkim dowody znajdując się w aktach sprawy jak również wyrażone w treści zażalenia wątpliwości J. G., co do prawidłowości deklarowanej daty 3 września 2015 r., jako terminu dowiedzenia się o wydaniu decyzji scaleniowej i wskazania kolejnych możliwych dat: 6 września (datę tą można jednak wykluczyć, gdyż dzień 6 września 2015 r. wypadał w niedzielę - dzień wolny od pracy) lub 7 września 2015 r., w których żalący mógł dowiedzieć się o fakcie wydania kwestionowanej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. G. – dalej skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 7, 77§ 1 i art. 80 kpa, polegające na: - niewyczerpującym zebraniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwieniu sprawy w tym nieuwzględnieniu okoliczności, że skarżący o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania informację uzyskał w miesiącu wrześniu 2015r. w dniach pomiędzy 3 a 7 września 2015r., a tym samym zachował miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, - niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu wiarygodności oświadczeniom i tłumaczeniom skarżącego, a danie wiary obecnym po prawie 2 latach od zdarzenia twierdzeniom emerytowanego pracownika Urzędu Gminy S. B. A., że "wydaje jej się", że wiadomość o wydaniu decyzji scaleniowej skarżący powziął od Niej na początku wakacji 2015r., 2. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, 3. naruszenie art. 148 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż skarżący przekroczył termin miesięczny do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W związku z powyższym wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął zarzuty podniesione w skardze. Podkreślił, że organ administracji uznając, że skarżący nie dochował ustawowego terminu swoje rozstrzygniecie oparł na słowach pracownika "wydaje mi się", że musiało to być początkiem wakacji, a nie początkiem września. W ocenie skarżącego określenie to jest niewiarygodne i absurdalne. Tym bardziej, że pierwsza odmowa wznowienia postępowania opierała się na innej przesłance niż przekroczenie terminu, co oznacza, że organ administracji dał wiarę wyjaśnieniom skarżącego, że wiadomość o wydaniu decyzji scaleniowej powziął 3 września 2015r. Ponadto skarżący podkreślił, że nie uzyskał informacji o pracach scaleniowych ani też o projekcie scalenia. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddaleniu, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) – dalej zwana "P.p.s.a.". Mając na uwadze powyższe, skarga okazała się być uzasadniona. Istotą sprawy jest ustalenie, czy skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania scaleniowego w terminie. Zgodnie z art. 148. k.p.a.: § 1. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. § 2. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Skarżący wskazuje jako przyczynę wznowienia fakt niepowiadomienia żadnego z właścicieli działki nr [...] o rozpoczęciu prac scaleniowych. Tak więc trzeba uznać, że jest to przyczyna określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co powoduje, że bieg terminu miesięcznego rozpoczyna się od momentu, kiedy strona dowiedziała się o decyzji, w tym przypadku o decyzji o scaleniu. Podkreślenia wymaga, że chodzi o termin o dowiedzeniu się o decyzji, a nie rzecz jasna o fakcie, iż toczy się jakieś postępowanie w sprawie. Badając zatem argumenty organu w zakresie tej okoliczności, stwierdzić trzeba, że kwestia tego, kiedy skarżący dowiedział się o decyzji, nie została w sposób przekonywujący wyjaśniona i ustalona. Po pierwsze, z pism skarżącego pochodzących z okresu sprzed złożenia wniosku znajdujących się w aktach sprawy /k. 22, 41, 44, 45, 50/ wynika, że nie wiedział on o wydanej decyzji, gdyż wspomina tam tylko o pomiarach i o wejściu na teren jego działki. Zwłaszcza istotne jest tu pismo z dnia 17 sierpnia 2015r, a więc złożone nieodlegle od wniosku o wznowienie z dnia 9 września 2015r. ( data wpływu)- k.50. Analiza tego pisma wskazuje, że wnioskodawca nie odnosi się tamże do decyzji o scaleniu; mowa jest tylko o postępowaniach scaleniowych. Zatem gdyby założyć, że na tym etapie wnioskodawca nic nie wiedział o decyzji, to oznacza, że mógł się o niej dowiedzieć między 17 sierpnia a 8 września 2015r. Potwierdzeniem tej okoliczności mogło by być sformułowanie, którego użył wnioskodawca we wniosku z 8 września 2015r, mianowicie: " w ślad za pismem z dnia 17.08.2015r. w chwili kiedy wszystkie elementy układanki są mi znane, składam formalny wniosek o wznowienie procedury scalania gruntów w m. M. W.". Po drugie, odnosząc się do argumentacji organu, zauważyć trzeba, że nie została szczegółowo wyjaśniona kwestia związana z oświadczeniami Wójta Gminy S. co do treści z kolei oświadczeń emerytowanego pracownika Urzędu Gminy S., B. A.. Organ odwoławczy oparł się na piśmie pracownika Urzędu Gminy S. z dnia 30 stycznia 2017r. /k.66/, z którego bezsprzecznie wynika, że skarżący nie mógł uzyskać informacji o decyzji w dniu 3 września 2015r, jak twierdził w piśmie z dnia 6 października 2015r. Trzeba jednak mieć na uwadze, że w tym samym piśmie B. A. stwierdziła, że "wydaje jej się, że jego pobyt miał miejsce na początku wakacji". Z tego zdania, zacytowanego zresztą pośrednio, gdyż informacje o jego treści pochodzą od pracownika Urzędu Gminy S., organ uczynił podstawę dla konkluzji, że skarżący uzyskał informację o decyzji przed wakacjami. Jednakże w aktach administracyjnych znajduje się znacznie wcześniejsze pismo Wójta Gminy S. z 30 maja 2016r., z którego wynika, że rozmawiano z B. A., która "potwierdziła, iż Pan J. G. był w Urzędzie Gminy w sprawie ustalenia granicy pomiędzy M. W. a D. . Nie pamięta konkretnej daty jego obecności w Urzędzie, ale najprawdopodobniej było to w okresie wakacyjnym". Zestawienie treści obu tych pism wskazuje na to, że nie można na ich podstawie uczynić tak jednoznacznego ustalenia, kiedy J. G. był w urzędzie, jak to uczynił organ odwoławczy. Należy bowiem zauważyć, że z omawianych pism wynika, że B. A. przede wszystkim nie pamięta daty, zaś o okresie wakacyjnym mówi, że wizyta skarżącego była "najprawdopodobniej wtedy". Wobec takich różnic w piśmie, organ powinien był zatem przesłuchać B. A., o ile chciał czynić ustalenia w oparciu o jej wypowiedzi, a nadto przesłuchać skarżącego, nie wyłączając konfrontacji pomiędzy tymi osobami. Jeśli zaś tego zaniechał, to winien choćby przeanalizować ich oświadczenia w zestawieniu z treścią pism J. G., z których, jak to już Sąd zauważył, nie wynika, że miał wiedzę o przedmiotowej decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie. Wobec tego organy obu instancji poczyniły ustalenia w sposób niewystarczający i sprzeczny po części z zebranym materiałem dowodowym. W tej sytuacji należy stwierdzić, że organy naruszyły art. 7, 77 i 80 k.p.a. w stopniu istotnym, który miał wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia postanowień obu instancji. Wobec powyższego, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Przy powtórnym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ustali, czy wniosek został złożony w terminie , mając na względzie powyższe stwierdzenia. O kosztach orzeczono na zas. art. 200 p.p.s.a.