II SA/Kr 939/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie WSA (del.) Robert Sawuła WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi T. S. i J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej T. S. kwotę 100 zł ( sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 939/05 UZASADNIENIE Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] 2003 r. orzekł ostatecznie o nakazaniu współwłaścicielom budynku mieszkalnego nr [...] w S. – T. i J. S. oraz M. B. niezwłocznego usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych w tym budynku. Wobec niewykonania w/w obowiązku w dniu [...] 2004 r. wystawiono na współwłaścicieli wspólny tytuł wykonawczy, a postanowieniem z dnia [...] 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nałożył na T. i J. S. oraz na M. B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł. W zażaleniu na to postanowienie T. i J. S. zarzucili organowi błędy i wadliwe uzasadnienie, nieoparte na ostatniej kontroli przewodów kominowych, konfabulowane i nierzetelne. Napisali oni, że PINB w dniu [...] 2004 r. otrzymał drogą faksową zawiadomienie o wykonaniu obowiązku przez wnoszących zażalenie. Napisali dalej, że nakładanie grzywny w najwyższym wymiarze jest bezzasadne. T. J. S. usunęli nieprawidłowości, ale nie mogą odpowiadać za M. B., gdyż oni sami, a także organ, nie są wpuszczani do jej mieszkania. Zażalenie złożyła również M. B., pisząc, że obowiązek został wykonany w lipcu 2003 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] 2005 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu WINB stwierdził, że egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanych obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, a ściślej obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych. Zatem nałożona grzywna w wysokości 5 000 zł mieści się w wymiarze określonym art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto postanowienie spełnia wymogi określone w art. 122 § 1 i § 2 tej ustawy. Odnosząc się do uwag podnoszonych w zażaleniu organ stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie uwagi dotyczące dopuszczalności prowadzonego postępowania. Tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 postępowania egzekucyjnego w administracji, a egzekucja toczy się wobec wszystkich zobowiązanych z decyzji ostatecznej. Organ wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego i prowadzi bezpośrednio do celu egzekucji - realizacji obowiązku. Dalej MWINB napisał, że MWINB nie jest organem właściwym do badania kwestii wykonania przez zobowiązanych obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] 2003 r., a niniejszym postępowaniu jest uprawniony do badania prawidłowości zaskarżonego postanowienia. W dniu [...] 2005 r. T. S. i J. S. wnieśli na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wnieśli oni o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części nakładającej nałożenie grzywny na T. i J. S. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: 1. Naruszenie art. 7 ust. 2 oraz art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, 2. Bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia z dnia [...] 2004 r. bez uprzedniego rozpatrzenia złożonego wniosku o zastosowaniu egzekucji w formie wykonania zastępczego, 3. Wydanie postanowienia w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, który został bezprawnie usunięty z akt postępowania egzekucyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., 4. Błędne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia o zastosowaniu najmniej uciążliwego środka egzekucji niezgodnego ze stanem faktycznym. W uzasadnieniu skargi T. J. S. napisali, że w decyzji z dnia [...] 2003 r. organ odwoławczy dokonał błędnej kwalifikacji zobowiązania. Skarga na w/w decyzję ostateczną została złożona do NSA w dniu [...] 2003 r. i do chwili obecnej nie została rozpatrzona. Wydana decyzja ostateczna od samego początku była niemożliwą do wykonania w całości przez zwaśnione strony pozostające od 8 lat w bardzo ostrym konflikcie. Strony wnosiły w postępowaniu egzekucyjnym o zastosowanie jedynie możliwego środka egzekucyjnego, jakim jest zastępcze wykonanie z przyczyn znanych organowi, jakim jest bardzo ostry konflikt współwłaścicieli. Do złożonego wniosku organ II instancji w ogóle nie zajął żadnego stanowiska i złożony wniosek do chwili obecnej pozostał bez rozpatrzenia. Napisano dalej, że wymierzony został najwyższy wymiar grzywny z powodu uchylania się przez zobowiązanych od nałożonego obowiązku, a co nie jest zgodne z prawdą i stanem faktycznym. Postanowienie zostało wydane w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, gdyż w chwili jego wydania w aktach postępowania brak było dokumentów stwierdzających usunięcie nieprawidłowości przez T. i J. S. Zdaniem skarżących, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. usunął z akt postępowania egzekucyjnego otrzymany w dniu [...] 2004 r. protokół kominiarski stwierdzający usunięcie nieprawidłowości kominowych. Kominiarz w przedmiotowym protokole z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia [...] 2004 r. jednoznacznie określił, że kominy są zgodne z PNB oraz to, że nie został wpuszczony do pomieszczeń zajmowanych przez M. B., jak też poinformował o załączniku, jakim była kopia zawiadomienia wysłana do p. B. o udostępnieniu zajmowanych przez siebie pomieszczeń w wyznaczonych terminach kontroli. Ze stwierdzonych nieprawidłowości kominowych z 2000 r. pozostała tylko do wykonania wentylacja w pomieszczeniu kuchni zajmowanej przez M. B. z powodu nie wyrażenia przez nią zgody na wykonanie jakichkolwiek czynności w jej pomieszczeniu. Tak więc został naruszony art. 7 ustawy, gdyż organ nie wybrał środka egzekucyjnego, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i nie zastosował środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Naruszył również art. 119 tejże ustawy, według której grzywnę nakłada się, jeżeli niecelowe jest zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. WINB nie rozpatrzył wniosku o wykonanie zastępcze oraz nie sprawdził informacji w zażaleniu mówiących o usunięciu nieprawidłowości kominowych i zarzuceniu PINB popełnienia przestępstwa. Ponadto błędnie uzasadnił skarżone postanowienie twierdząc, że grzywna jest najmniej uciążliwym środkiem egzekucji prowadzącym do wykonania nałożonego obowiązku. Zastosowany środek egzekucji, jaką jest grzywna, wbrew twierdzeniom WINB jest środkiem najbardziej uciążliwym i sprzecznym, gdyż T. i J. S. w żaden sposób nie mogli wykonać wentylacji w pomieszczeniu kuchni zajmowanym przez M. B. z przyczyn wcześniej opisanych. Istotnym jest również fakt, iż w chwili obecnej jest już prawomocne orzeczenie Sądu Okręgowego w K., znoszące współwłasność i dokonujące podziału fizycznego lokali, w związku z czym pomieszczenie kuchni w której nie została usunięta nieprawidłowość stanowi wyłączną własność M. B. T. i J. S. nie mogą ponosić konsekwencji, jaką jest wymierzenie najwyższej kary grzywny z przyczyn od nich niezależnych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, powołując się na uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Celem postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji obowiązków administracyjnych przez osoby zobowiązane. Obowiązki te wynikają każdorazowo z wystawionego tytułu egzekucyjnego opartego o normę prawa administracyjnego lub wydany w celu jej konkretyzacji akt administracyjny i nie mogą być kwestionowane ani weryfikowane przez organy egzekucyjne. Obowiązkiem organów egzekucyjnych jest natomiast badanie, czy i w jakim stopniu obowiązki te zostały wykonane i podejmowanie odpowiednio do rezultatów takiego badania, środków egzekucyjnych. Badanie takie, zgodnie z odesłaniem, zawartym w art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), powinno się toczyć według zasad Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli więc sytuacja w zakresie wykonania obowiązku administracyjnego nie jest jasna, organ egzekucyjny powinien w niezbędnym zakresie przeprowadzić postępowanie dowodowe i dopiero po ustaleniu istniejącego stanu rzeczy stosować środek egzekucyjny wobec prawidłowo ustalonej osoby zobowiązanej. Obowiązek taki ciąży na organach obu instancji, pomimo tego, że są to organy egzekucyjne, gdyż polskie postępowanie odwoławcze (także zażaleniowe) jest zbudowane na zasadzie reformacji i daje organowi II instancji kompetencję do merytorycznego badania sprawy i do wydawania orzeczeń merytorycznych. W błędzie jest zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., który twierdzi, że nie jest właściwy do badania kwestii wykonania obowiązków administracyjnych, a ma tylko badać prawidłowość zaskarżonego postanowienia. Jest całkowicie przeciwnie: organ II instancji nie jest tylko organem kontrolnym, a jego orzeczenia zapada według stanu rzeczy istniejącego w dacie jego orzeczenia. W analizowanej sprawie ani organ I instancji, ani organ rozpatrujący zażalenia nie przeprowadziły pełnego postępowania dowodowego i nie ustaliły istniejącego stanu rzeczy. Należało sprawdzić, czy, kiedy, w jakim zakresie i przez kogo obowiązek usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych został wykonany. Konieczne to było zwłaszcza z uwagi na wielość podmiotów zobowiązanych i ze względu na tę okoliczność, że podmioty te pozostają ze sobą w konflikcie i stawiają sobie nawzajem bardzo ostre zarzuty. Konieczne to było również dla zweryfikowania twierdzeń zawartych w zażaleniu o wykonaniu zobowiązania. Dopiero po osiągnięciu jasności w stanie faktycznym i ustaleniu, że obowiązek w całości albo w części nie został wykonany, organy mogły ustalać wybór środka egzekucyjnego a następnie jego rozmiar, realizując zasadę najłagodniejszego środka. W opisanej wyżej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy obu instancji naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 18 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także art. 7 i art. 119 tejże ustawy. Ponadto organ II instancji naruszył art. 138 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a. i w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z tych powodów Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).