II SA/Kr 939/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Iwona Niżnik –Dobosz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22 listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego T. N. kwotę 997 zł ( słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] znak: [...] z dnia 22.11. 2016 r. na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. w skrócie: k.p.a.); - art. 48 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07. 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. w skrócie: Pr. Bud.) po rozpatrzeniu odwołania skarżącego - T. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] nr [...] z dnia 8.06.2016 r. znak: [...], którą nakazano T. N. jako inwestorowi "rozbiórkę obiektu budowlanego, tj. budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy: 140 m2, zlokalizowanego na dz. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., zrealizowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej, wobec braku wypełnienia w całości obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] z dnia 03.12.2015 r., znak: [...] - uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekł, na podstawie art.48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust 4 oraz art. 80 ust.2 pkt 2 i art.83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Pr. Bud., o nakazaniu inwestorowi T. N. rozbiórki budynku gospodarczego o pow. zabudowy: 140 m2, zlokalizowanego na dz. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. z wyłączeniem fundamentów, zrealizowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczne - budowlanej wobec braku wypełnienia w całości obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] z dnia 03.12.2015 r., znak: [...] Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...]WINB w [...] po zweryfikowaniu zgromadzonego w sprawie przez organ I instancji materiału dowodowego dokonał analizy kręgu stron postępowania i stwierdził, że pozostaje on tożsamy w postępowaniu odwoławczym, podzielił w pełni stan faktyczny sprawy ustalony przez PINB w K. - Powiat [...] i stwierdził, że organ ten uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo budowlane. PINB prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., wykonanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczne - budowlanej. Na wstępie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 443 z dnia 27 marca 2015 r.), cyt.: Do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed terminem określonym w art. 9 w/w ustawy, wobec czego zastosowanie znajdą przepisy Pr. Bud. w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji. Następnie mając na uwadze treść art. 3 pkt 6 Pr. Bud. podniósł, że w przedmiotowej sprawie w trakcie przeprowadzonych w dniu 13.08. 2014 r. czynności kontrolnych ustalono, " że na w/w działce zlokalizowany jest (...) dawny budynek tzw. "czworaków". W obrębie dawnego budynku czworaków dokonano przebudowy w ramach istniejących fundamentów - bez zmiany powierzchni zabudowy. W latach dziewięćdziesiątych wyburzono do poziomu fundamentów stare mury, wykonano murek ok. 20 cm i miejscowo w narożach słupy, przykryte blachą stalową, profilowaną na konstrukcji stalowej. Ściany wypełniono płytami poliwęglanowymi z wyjątkiem wjazdu (nawa środkowa). W 2014 r. wykonano dalsze roboty budowlane: zamiany konstrukcji stalowej na jednolitą konstrukcję drewnianą, przekrycie - więźba dachowa drewniana na pełnym deskowaniu papa. Ściany wypełniono od strony północnej –prawa nawa obiektu, na istniejącej podmurówce, pustakiem typu [...] nawa środkowa, od przodu otwarta, w tylnej części przeszklona płytami poliwęglanowymi, nawa lewa w całości przeszklona płytami poliwęglanowymi. Nawa prawa wydzielona ścianą z pustaka [...]". Nawa lewa wydzielona częściowo ścianą drewnianą z płyt [...], częściowo - drzwi przesuwne z poliwęglanów. W nawie lewej posadzka z płytek ceramicznych, w nawie środkowej wylewka betonowa, w nawie prawej płytki ceramiczne (...) W odniesieniu do dawnego budynku tzw. "czworaków" inwestorem robót budowlanych był skarżący. Roboty w dniu kontroli były zakończone. Skarżący oświadczył, że w latach siedemdziesiątych zmieniono wysokość obiektu pierwotnego tzn. zadaszono część parteru z uwagi na zniszczenia, co spowodowało, że obiekt jest niższy w stosunku do pierwotnej wysokości. W 2014r. wysokość pozostała ta sama, którą określono konstrukcją stalową w latach siedemdziesiątych (...)". Z powyższych czynności sporządzono protokół wraz ze szkicem sytuacyjnym oraz dokumentacją fotograficzną. Na tej podstawie organ II instancji stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że skarżący po wyburzeniu istniejącego budynku tzw. "czworaków" do poziomu fundamentów zrealizował nowy obiekt budowlany, którego wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem przedmiotowego obiektu nie można zaliczyć do kategorii obiektów budowlanych, których wykonanie zostało przez ustawodawcę zwolnione z takiego wymogu. W konsekwencji, skoro wykonanie przedmiotowego obiektu wymagało pozwolenia na budowę, którym inwestor się nie legitymował, organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 u.p.b. [...]WINB w [...] zauważył nadto, że organ nadzoru budowlanego nie nakłada obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, automatycznie. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego oceniany jest bowiem jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności, w sytuacjach, kiedy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zasadą jest przeprowadzenie procesu legalizacji i dopiero, gdy okaże się ona niemożliwa, można orzec nakaz rozbiórki. W niniejszej sprawie organ I instancji w dniu 3.12.2015 r. wydał postanowienie znak: [...], w którym zobowiązał skarżącego do przedłożenia wymienionych w nim dokumentów w terminie do dnia 29.04.2016 r. W wyznaczonym terminie skarżący nie przedłożył żądanych dokumentów. Dlatego też organ I instancji prawidłowo, zgodnie z art. 48 ust. 4 u.p.b., wydał nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego dotyczącego zgłoszenia w/w robót budowlanych oraz braku wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, organ zauważył, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy wynika, iż skarżący nie dokonał skutecznego zgłoszenia w/w robót budowlanych, albowiem po wydaniu przez Prezydenta Miasta K. decyzji nr [...] z dnia 22 lipca 2014 r. wnoszącej sprzeciw cyt. "wobec zamiaru wykonania przez T. N. (...) robót budowlanych określonych przez wnioskodawcę jako remont części istniejącej wiaty garażowej i gospodarczej polegający na zmianie zadaszenia oraz wnętrza o pow. 20 m na działce nr [...] obr. [...] (...), przy ul. [...] w K.", do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. nie wpłynął żaden inny wniosek w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w obrębie nieruchomości przy ul. [...] w K. poza w/w zarejestrowanym pod sygn. [...] Organ odwoławczy podkreślił, że PINB postanowieniem z dnia 3.12.2015 r. wyznaczył termin wykonania określonych w nim obowiązków do dnia 29.04.2016 r. W efekcie inwestor na zrealizowanie obowiązku miał ok. 5 miesięcy, co zdaniem organu jest terminem wystarczającym do przedłożenia żądanych dokumentów. Z akt sprawy wynika, że do dnia wydania skarżonej decyzji (8.06.2016 r.), inwestor T. N. nie przedłożył kompletu żądanych dokumentów. Mając powyższe na uwadze, [...]WINB w [...] stwierdził, że rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego I instancji było prawidłowe. Z uwagi jednak na fakt, że fundamenty przedmiotowego budynku gospodarczego stanowią pozostałość po dawnym budynku tzw. "czworaków", którego legalność nie była kwestionowana, [...]WINB w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. korzystając z kompetencji reformatoryjnych uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł jak w sentencji. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wpłynęła skarga skarżącego T. N. z dnia 29.11.2016 r.. W skardze skarżący podniósł, w nawiązaniu do złożonego w toku postępowania odwoławczego wniosku o zawieszenie postępowania, że Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował go, że z powodu poważnego obciążenia sprawami, realizuje napływające wnioski w kolejności. W związku z czym załatwienie wniosku do Miejskiego Konserwatora Zabytków, odnośnie włączenia byłego folwarku Zwierzynieckiego do rejestru zabytków Województwa Małopolskiego, rozpocznie się jeszcze w bieżącym roku i będzie kontynuowane w roku kolejnym, z uwagi na udział w postępowaniu różnego rodzaju organów opiniodawczych. Skarżący podkreślił, że wpis dawnego folwarku PP Norbertanek wraz z otoczeniem do rejestru zabytków ma o tyle istotny charakter, iż jest to ostatni i jedyny folwark położony w granicach Krakowa, relikt kultury materialnej na wzgórzu św. Bronisławy, które to wzgórze z uwagi na postępującą niejednokrotnie chaotyczną zabudowę wymaga szczególnej ochrony. Wpis do rejestru folwarku przyczyni się do otoczenia obiektu prawną ochroną, zarazem co wymaga podkreślenia, stwarza możliwość wykorzystania folwarku jako obiektu dla wydarzeń kulturalnych dla szerszej publiczności, konkretnie społeczności Zwierzyńca i Krakowa we współpracy z Muzeum Historycznym Miasta. Do skargi została załączona kopia decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 8.03.2017 r. o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego po nr [...] budynku "Dworu Zwierzynieckiego" położonego przy ul. [...] w K. wraz z otoczeniem w granicach dz. Ew. nr [...] obr. [...]. Na rozprawie w dniu 14.11.2017 r. skarżący doprecyzował zarzuty skargi podnosząc, że zachodzą poważne błędy ustaleń faktycznych, a które w głównej mierze wynikały z protokołu wizji. Protokół ten nie odzwierciedlał bowiem prawdziwości złożonych w nim oświadczeń skarżącego. "Zwłaszcza dotyczy to oświadczenia dotyczącego wyburzenia ścian budynku w latach 90-tych, gdy tymczasem skarżący swoimi staraniami zmierzał do zachowania pozostałej substancji budynku wykorzystując resztki kamieni znajdujących się w obrębie fundamentów i w latach 90-tych wzniósł tam murek, który następnie został przez niego zadaszony (...) Ponieważ resztki tego budynku wraz z fundamentami ulegały dalszej erozji i zarastały roślinnością. Zaś w roku 2014 dokonane przez niego zgłoszenie dotyczyło jedynie remontu wiaty." Skarżący nadto wskazał, że budynek ten został już wyburzony w latach 40-tych i pozostały z niego tylko ruiny. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nakazująca skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego, tj. budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy: 140 m2, zlokalizowanego na dz. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm. dalej: " k.p.a."), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ winien dokonać oceny mocy i wiarygodności każdego dowodu oraz wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 107 k.p.a. uzasadnienie decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji doszło do naruszenia powołanych przepisów prawa procesowego. Otóż od początku postępowania skarżący informował organ I instancji oraz podkreślał zabytkowy charakter zabudowy znajdującej się w granicach działki nr [...] obr.[...] przy ul [...] w K.. W aktach sprawy zalega nadto pismo T. N. z prezentatą PINB z dnia 17.09.2014 r. wraz załącznikami. M.in. pismo Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 17.09.2014 r. w pełni potwierdzało powyższe okoliczności albowiem wynika z niego, że dawny folwark SS. Norbertanek na Zwierzyńcu przy ul.[...] jest ujęty w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków. Z kolei z kopii pisma oznaczonego datą 21.02.1977 r. wynika, że przedmiotowy budynek pochodził z roku 1817 i pełnił rolę karczmy klasztoru Norbertanek. Z ustaleń poczynionych także w czasie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...].08.2014 r. wynika, że na terenie działki posadowiony był również budynek tzw. "czworaków", który obecnie jest przedmiotem postępowania legalizacyjnego. Wprawdzie organ I instancji ustalił, że zabudowania twz."czworaków" na działce nr [...] w ewidencji zabytków nie figurują, niemniej należało uznać za nieuzasadnione stanowisko organu odwoławczego co do braku zasadności zawieszenia postępowania, w związku faktem wszczęcia postępowania przed Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie o wpisanie dobra kultury do rejestru zabytków nieruchomych, na podstawie wniosku skarżącego z dnia 10.10.2016 r. Otóż z uzasadnienia dołączonej do skargi kopii decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 8.03.2017 r. o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego po nr [...] budynku "Dworu Zwierzynieckiego" położonego przy ul. [...] w K. wraz z otoczeniem w granicach dz. ew. nr [...] obr. [...] wynika, że tu cytat "Na dz.ew. nr [...] oprócz zabytkowego budynku zachowały się elementy dawnego założenia folwarcznego, takie jak: ruiny dawnych czworaków oraz staw, które będą podlegały ochronie konserwatorskiej z uwagi na lokalizację na obszarze wpisanym do rejestru zabytków". W tym stanie rzeczy należało uznać, że wydanie decyzji rozbiórkowej było przedwczesne i wymagało jednak przeprowadzenia postępowania dowodowego z udziałem organów zajmujących się ochroną zabytków. Niewątpliwie bowiem konserwator zabytków winien w sprawie zająć stanowisko co do ewentualnego zakresu prac rozbiórkowych. Z dotychczasowych ustaleń wynika, że z dawnego budynku "czworaków" pozostały jedynie fragmenty w obrębie fundamentów. Ponadto w ocenie Sądu wymaga wszechstronnego wyjaśnienia z jakim obiektem mamy do czynienia. Skarżący operuje pojęciem "wiaty", natomiast organy pojęciem "budynku gospodarczego". Zdjęcia stanowiące załącznik do protokołu z dnia [...].08.2016 r. wskazują jedynie na istnienie parterowej budowli, o lekkiej konstrukcji. Ze stanowczych twierdzeń skarżącego, wynika nadto, że celem jego działań była ochrona (zadaszenie) pozostałych ruin po budynku "czworaków". Ustaleniu zatem wymaga po pierwsze co stanowi czy też co pozostało z ruin dawnych czworaków, o których jest mowa w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 8.03.2017 r., kiedy one powstały, a następnie w jakim czasie i jakie prace budowlane zostały wykonane przez skarżącego w obrębie tych ruin. Dopiero wyjaśnienie wskazanych okoliczności pozwoli na prawidłowe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, co wezmą pod uwagę organy administracyjne przy ponownym jej rozpoznaniu. Z wyżej naprowadzonych powodów Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a, na które złożyła się kwota uiszczonego wpisu 500 zł, 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.