II SA/Kr 939/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala. Starosta [...] decyzją z 23 stycznia 2018 r., na podstawie art. 5 ust. 4, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1-3 i art. 142 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) orzekł: - w punkcie 1 o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0391 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., która powstała z podziału działki nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., obj. księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...], poł. w obr.[...], b. dz. adm. [...], na rzecz: J. P. w [...] części, K. M. w [...] części i Z. P. w [...] części; - w punkcie 2 o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1 do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty: 3110,10 zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a mianowicie: J. P. do zwrotu kwoty [...]zł, K. M. do zwrotu kwoty [...]zł, Z. P. do zwrotu kwoty [...]zł; - w punkcie 3, że należność określoną w punkcie 2a-2c należy wpłacić w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ podał, że Wojewoda wyznaczył Starostę K. do załatwienia przedmiotowej sprawy. Postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wszczęte zostało w dniu 11 maja 2000 r. na wniosek J. P., K. M. i Z. P.. Organ stwierdził, że zostały spełnione przesłanki dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wnioskodawcy są spadkobiercami poprzedniego właściciela M. P.. Wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] obr. [...] nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wymienionego w art. 216 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość, tj. nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową zawartą w postaci aktu notarialnego z [...] 1976 r. Rep. A II Nr [...], na cele budowy Szpitala [...] w P. Nieruchomość stała się również zbędna na cel wywłaszczenia. Porównując projektowany w dacie wywłaszczenia sposób zagospodarowania nieruchomości z ustalonym w trakcie oględzin stanem faktycznym zagospodarowania części działki nr [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...], poł. w obr. [...], organ stwierdził, że cel wywłaszczenia będący podstawą nabycia nie został osiągnięty. Realizacja celu wywłaszczenia polegającego na budowie ulicy musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takiego obiektu budowlanego, czego w przedmiotowej sprawie brak. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Pas drogowy z kolei to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 cyt. ustawy). Sposób zagospodarowania części działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...], będącej przedmiotem postępowania wskazuje, że po dacie wywłaszczenia wybudowano sieci liniowego uzbrojenia terenu (przebudowana sieć wodociągowa 0 500, sieć ciepłownicza oraz sieć telefoniczna) oraz ułożono płyty betonowe (droga tymczasowa dojazdowa do budowy), które pokryto następnie asfaltem. Teren przedmiotowej działki wchodzi w skład pasa drogowego ul. [...]. Jednakże ulica nie posiada obecnie statutu drogi publicznej w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr [...] który stwierdził nieważność załącznika do uchwały Nr LXXXI/1062/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 września 2009 r. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych, tj. w zakresie pozycji nr [...] - ulica [...]. Organ uznał, że Szpital [...] w P. nigdy nie został ukończony. Z protokołu odbioru wykonanych robót sporządzonego w dniu 29 listopada 1984 r. wynika, że droga z płyt prefabrykacyjnych powstała w listopadzie 1984 r. Z dokumentacji technicznej udostępnionej przez [...] S.A. wynika natomiast, że budowa rozpoczęła się w 1984 r. poprzez wykonanie zaplecza technicznego i była kontynuowana w latach 1985-1990. Stan zaawansowania budowy poszczególnych pawilonów szpitalnych został oszacowany na 30-50 % (stan surowy otwarty) w zależności od pawilonu. Trudno zatem uznać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany na działce nr [...], w granicach działki nr [...], obr. [...], poprzez utwardzenie tymczasowej drogi dojazdowej do budowy oraz jej późniejsze, miejscowe wyasfaltowanie, skoro cel główny jakim była budowa Szpitala [...] nigdy nie został zrealizowany. Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina K., podnosząc, że Starosta [...] prawidłowo ustalił cel wywłaszczenia. Na podstawie załącznika graficznego, stanowiącego integralną część decyzji nr [...] stwierdzono, że objęta niniejszym postępowaniem działka przeznaczona była pod budowę infrastruktury budowanego szpitala tj. realizacje jezdni, chodnika oraz oddzielającym go od ulicy pasem trawnika, a także biegnącą wzdłuż chodnika instalacje gazową i kanalizacje odpadową. W trakcie kolejno przeprowadzanych rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami nieruchomości, ustalono, iż teren przedmiotowej działki wchodzi w skład pasa drogowego ul. [...]. Zgodnie z informacją zarządcy drogi tj. Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. objęta postępowaniem działka wchodzi w całości w skład pasa drogowego ulicy [...]. W/w ulica nie posiada statutu drogi publicznej na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 585/14 uchylającego uchwałę Rady Miasta Krakowa z 23 września 2009 r. nr LXXXII 1062/09. Inwestycja realizowana pod nazwą Szpital [...] obejmowała teren ok. 13 ha, na którym znajdować się miało kilkanaście obiektów: pawilonów szpitalnych i obiektów infrastruktury towarzyszącej. Plan budowy szpitala uwzględniać musiał także połączenie inwestycji z istniejącym układem dróg publicznych. Z analizy w/w załącznika graficznego wynika, iż planowana droga -- obecnie oznaczona jako ulica [...], stanowić miała połączenie z ulicami[...] Z pewnością nie można zakwalifikować tej ulicy jako drogi wewnętrznej związanej wyłącznie z obsługą szpitala. W ocenie odwołującego realizacja dużego zamierzenia inwestycyjnego, będącego celem wywłaszczenia, takiego jak budowa szpitala, pozwala na wyodrębnienie poszczególnych etapów inwestycji lub jej samodzielnych części, które ocenić można w świetle wypełnienia przesłanek zbędności inwestycji zawartych w art. 137 u.g.n. Organ I instancji na podstawie przede wszystkim archiwalnych zdjęć lotniczych ustalił, że inwestycja była realizowana, w tym wybudowano obiekty szpitala oraz drogę. Ustalono także, iż Szpital [...] w P. nie został nigdy ukończony. Starosta [...] nie uwzględnił jednak, iż na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z 20 lipca 1999 r. znak [...] przeniesiono decyzję o pozwoleniu na budowę obiektu szpitala na [...] w K. na rzecz [...] W/w Fundacja dokończyła budowę części obiektów, w wyniku czego powstała przychodnia, a następnie funkcjonujący obecnie Szpital [...] w K. ul. [...]. Gmina podkreśliła, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 31 marca 1983 r. znak GP [...] [...] wyłączała fragment projektowanej drogi dojazdowej do szpitala na odcinku od ul. [...] do ulicy osiedlowej [...] ale dysponuje ona kopią decyzji z 8 maja 1986 r. znak [...] udzielającej pozwolenia na budowę ulicy dojazdowej do szpitala (ulice, place, parkingi) w [...], zgodnie z planem realizacyjnym znak GP [...] Ulica [...], będąca w dacie złożenia wniosku drogą publiczną, wykorzystywana jest nadal, wraz ze szczegółowo opisaną w zaskarżonej decyzji infrastrukturą techniczną, zlokalizowaną w pasie drogowym do prowadzenia ruchu drogowego. W ocenie odwołującego się, jakkolwiek cel wywłaszczenia budowa Szpitala [...] nie został w całości zrealizowany, to jego realizacja została rozpoczęta i częściowo ukończona, m. in. na działce objętej zaskarżoną decyzją, na której miała powstać i powstała ulica, zapewniająca obsługę komunikacyjną m.in. Szpitala. Wojewoda decyzją z 22 maja 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) w związku z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w omawianej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby czyli spadkobiercy poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości - M. P.. Po drugie zaś, ww. nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową zawartą w postaci aktu notarialnego z [...] 1976 r. Rep. A II Nr [...], na cele budowy [...] w P. , zgodnie z decyzją Urzędu Miasta K. Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska znak [...] z 3 sierpnia 1974 r., która zatwierdzała plan realizacyjny Centrum Leczniczego — [...] w K. (w zakresie ustalenia granic lokalizacji, dla podjęcia postępowania wywłaszczeniowego). Kontynuacją wyżej wymienionej decyzji była decyzja Urzędu Miasta K. Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska znak: [...] z 22 maja 1975 r., która zatwierdzała pod wzglądem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny objęty załącznikiem znak [...], dotyczący [...] w [...]) przy ul. [...] I etap, łącznie z projektami budowlanymi następujących budynków: budynek główny łącznie z zespołem pawilonów, budynek kuchni i pralni, stacja trafo oznaczona nr [...], budynek agregatów, zakład anatomopatologiczny, portiernia, zwierzętarnia, magazyn materiałów łatwopalnych i tlenownia oraz zbiorniki wodne i hydrofornia. W dniu zawarcia ww. umowy sprzedaży właścicielem działki nr [...], obr. [...] b. gm. kat. [...] był M. P.. Analiza dokumentacji geodezyjnej dotyczącej podziału działek wykazała, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zwrot nieruchomości obecnie oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1554 ha, położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K.. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przy ocenie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu sformułowanej w art. 137 ust. 1 u.g.n. należy mieć na uwadze, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Zarówno art. 136 jak i art. 137 u.g.n., posługując się pojęciem celu wywłaszczenia, utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa (umowa sprzedaży) i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Jednakże często zdarzało się tak, iż cel ten jest określony w decyzji lub umowie sprzedaży w sposób ogólnikowy bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego czyli dokumentacji ściśle związanej z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia, której szczegółowa analiza jest niezbędna do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia. Doprecyzowania celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, określonego w umowie sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z [...] 1976 r. Rep. A II Nr [...], ogólnie jako budowa Szpitala [...] w P. w K., organ I instancji dokonał na podstawie załącznika graficznego do decyzji Urzędu Miasta K. - Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska znak: [...] z 22 maja 1975 r., która zatwierdzała plan realizacyjny objęty załącznikiem znak [...], dotyczący [...] w [...]) przy ul. [...]. Na podstawie ww. załącznika ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod jezdnię, chodnik wraz z oddzielającym go ód ulicy pasem trawnika, a także biegnącą kanalizacją opadową. W dniu 11 marca 2008 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami przedmiotowej nieruchomości, podczas której stwierdzono, iż teren zawnioskowanej do zwrotu części działki nr [...] (obecnie działki nr [...]) obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach działki nr [...] obr. [...] od strony południowej stanowił grunt porośnięty trawą (niekoszoną), chwastami, samosiejkami drzew i krzewów. W narożniku południowo-wschodnim składowane były stare płyty betonowe oraz usytuowana była lampa oświetleniowa. Dalej w kierunku północnym teren stanowił grunt wyasfaltowany płyty betonowe pokryte warstwą asfaltu). W części północnej zawnioskowanego do zwrotu terenu grunt porośnięty był trawą, chwastami, samosiejkami drzew i krzewów. Stosownie do zaleceń zawartych w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 139/13, w dniu 21 marca 2011 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, w trakcie której geodeta uprawniony A. G. przeprowadził czynności geodezyjne obejmujące wskazanie granicy pasa drogowego ul. [...] w obszarze objętym wnioskiem o zwrot. W dniu [...] września 2017 r. została przeprowadzona kolejna rozprawa administracyjna połączona z oględzinami przedmiotowego terenu w trakcie, której stwierdzono, iż teren nieruchomości zajęty jest w centralnej części przez asfaltową jezdnię. Północna część stanowi w części obszar pobocza wysypanego żwirem, na którym parkują samochody oraz w pozostałej części w stronę ogrodzenia teren zielony porośnięty trawą, ogrodzony drewnianymi palikami. Od strony północnej poza pasem jezdni w granicach działki znajduje się znak drogowy oraz rośnie drzewo. Od strony południowej teren nieruchomości od krawędzi jezdni stanowi w części obszar pobocza wysypanego żwirem, na którym parkują samochody. Dalej w kierunku ogrodzenia nieruchomość stanowi obszar zielony, porośnięty trawą. W granicach działki w tej części nieruchomości zlokalizowany jest betonowy słup oświetlenia ulicznego oraz rośnie jedno drzewo liściaste. Teren zielony oddzielony jest od żwirowego pobocza drewnianymi palikami. Granica południowa działki przebiega po ogrodzeniu ze stalowych kratek. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono ponadto, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się następujące sieci infrastruktury miejskiej: sieć wodociągowa 0 500 mm. wybudowana w 1964 r. i rozbudowana w 1984 r., sieć gazowa średniego ciśnienia DN 150, wykonana w 1975 r., czynna infrastruktura teletechniczna w postaci kanalizacji teletechnicznej, sieć centralnego ogrzewania. Przedmiotowa działka nie jest obciążona prawami obligacyjnymi, ani prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. poinformował pismem z 15 października 2009 r., że działka nr [...], poł. obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. zajęta jest w całości pod pas drogowy ul. [...]. Jednocześnie poinformowano, że ul. [...] na podstawie Uchwały nr LXXXI/1062/09 Rady Miasta Krakowa z 23 września 2009 r. została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 19 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 585/14 stwierdził nieważność załącznika do uchwały nr LXXXI/1062/09 Rady Miasta Krakowa z 23 września 2009 r. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych, tj. w zakresie pozycji nr 1 - ulica [...]. Z powyższego wynika zatem, iż ulica [...] w K. nie posiada aktualnie statusu drogi publicznej i stanowi obecnie drogę wewnętrzną. W celu ustalenia sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu organ I instancji pozyskał do akt sprawy z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. zdjęcia lotnicze obejmujące przedmiotową nieruchomość, wykonane w 1975 r., 1982 r., 1993 r., 1998 r. i 2004 r. W 1975 r. nieruchomość przeznaczona do wywłaszczenia stanowiła teren zielony w sąsiedztwie pól uprawnych. Na zdjęciu wykonanym w 1982 r. przedmiotowy teren stanowi drogę gruntową. W sąsiedztwie nieruchomości widoczne są ogródki działkowe. Ze zdjęcia z 1993 r. wynika, iż na przedmiotowej działce istniała w tym miejscu droga, a także zostały wybudowane w sąsiedztwie obiekty projektowanego w tym miejscu szpitala. Zdjęcie wykonane w 1998 r. wskazuje, iż sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu nie uległ zmianie, za wyjątkiem słupów oświetleniowych jakie pojawiły się na odcinku ulicy [...]. Obiekty budowanego szpitala wyglądają na nieukończone, teren jest nieuporządkowany. Natomiast na zdjęciu wykonanym w 2004 r. sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu nie uległ większej zmianie. Zdjęcie to obrazuje, że w dalszym ciągu budowa szpitala [...] nie została ukończona. Wspomniana doga dojazdowa do budowy została zaadoptowana dla potrzeb obsługi ruchu pobliskiego osiedla mieszkaniowego P. . Mając na uwadze poczynione przez organ I instancji ustalenia, organ II instancji zgodził się z organem I instancji, iż szpital [...] w P. nigdy nie został ukończony. Z dokumentacji technicznej udostępnionej przez [...] S.A. wynika, że jakkolwiek budowa rozpoczęła się w 1984 r. poprzez wykonanie zaplecza technicznego i była kontynuowana w latach 1985-1990., to jednak stan zaawansowania budowy poszczególnych pawilonów szpitalnych został oszacowany na 30-50 % (stan surowy otwarty) w zależności od pawilonu. Trudno zatem uznać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany na części działki nr [...], w granicach działki nr [...], obr. [...], poprzez utwardzenie tymczasowej drogi dojazdowej do budowy oraz jej późniejsze, miejscowe wyasfaltowanie, a także wykonanie oświetlenia ulicznego, skoro cel główny, jakim była budowa Szpitala [...] nigdy nie został zrealizowany. Zdaniem organu odwoławczego realizacja tymczasowej drogi dojazdowej do szpitala (obecnie ulicy [...] w K. wraz z chodnikiem i pasem zieleni) nie może stanowić potwierdzenia realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości wobec faktu niezrealizowania głównego celu wywłaszczenia, jakim była budowa szpitala [...] w P. . Bez znaczenia zatem pozostaje również fakt wydania przywołanego w odwołaniu pozwolenia na budowę z 20 lipca 1999 r. znak [...] wydanego przez Prezydenta Miasta K.. Organ odwoławczy wyraził przy tym pogląd, że realizację niezbędnej dla zrealizowania głównego celu wywłaszczenia infrastruktury technicznej (w tym terenów zielonych, chodników, także ulicy dojazdowej), która miała służyć realizacji celu głównego (w tym przypadku budowy szpitala [...] w P. ) - można co do zasady uznać za realizację celu wywłaszczenia, jednak o tyle, o ile zrealizowana została główna jego część (tj. w tym przypadku szpital [...] w P. ). W ocenie organu odwoławczego nie sposób uznać za realizację celu wywłaszczenia, polegającego na budowie państwowej placówki szpitalnej, wybudowania przez podmiot prywatny placówki powołanej do komercyjnego świadczenia usług medycznych, w związku z czym nie zasługiwał na aprobatę argument strony odwołującej, jakoby o zrealizowaniu celu wywłaszczenia świadczyć miało powstanie aktualnie istniejącego [...] w pobliżu przedmiotowej nieruchomości, na której znajduje się obecnie droga prowadząca do tej placówki. Odnosząc się natomiast do podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu na rzecz Gminy K. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 3110,10 zł, Wojewoda stwierdził, iż przeprowadzone w tym zakresie przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające oraz przedstawione w zaskarżonej decyzji uzasadnienie tej kwestii, jak również powodów nieuwzględnienia w niniejszej sprawie nakładów na przedmiotowej nieruchomości (o których mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n.), jako niezwiązanych z realizacją celu wywłaszczenia (w ramach rozpoczętej budowy szpitala [...] powstała jedynie droga tymczasowa z płyt betonowych), należy uznać za prawidłowe. Dodatkowo organ odwoławczy zaznaczył, że jednostka organizacyjna Urzędu Miasta K. (ZIKiT) nie jest stroną w niniejszym postępowaniu. Brak samodzielności i odrębności uprawnień trwałego zarządcy powoduje, że nie ma przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, którą ma w trwałym zarządzie. Ponadto z informacji ZIKiT w K. wynika, że ul. [...] w K. jest drogą wewnętrzną. G. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie zasad postępowania, tj. art. 7 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, - naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, iż na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wydania wadliwego orzeczenia o zwrocie nieruchomości. W uzasadnieniu skarżąca ponownie przytoczyła argumenty podniesione w odwołaniu, polemizując ze stanowiskiem organów w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wskazała, że Starosta [...] nie uwzględnił faktu, iż na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z 20 lipca 1999 r. nr [...] przeniesiono decyzję o pozwoleniu na budowę obiektu szpitala na osiedlu [...] w K. na rzecz [...], który to podmiot dokończył budowę części obiektów, w wyniku czego powstała przychodnia, a następnie funkcjonujący obecnie Szpital [...] w K. ul. [...]. Decyzja o pozwoleniu na budowę z 31 marca 1983 r. nr GP [...] [...] wyłączała fragment projektowanej drogi dojazdowej do szpitala na odcinku od ul. [...] do ulicy osiedlowej [...], ale skarżąca dysponuje kopią decyzji z 8 maja 1986 r. [...] udzielającej pozwolenie na budowę ulicy dojazdowej do szpitala (ulice, place, parkingi) w K. , zgodnie z planem realizacyjnym nr GP [...] (zatwierdzonym decyzją z 10 .12. 1981 r., na podstawie którego rozpoczęła się budowa Szpitala [...] w P. ). Ulica [...], posiadająca w toku niniejszego postępowania status drogi publicznej, wykorzystywana jest nadal, wraz ze szczegółowo opisaną w zaskarżonej decyzji infrastrukturą techniczną, zlokalizowaną w pasie drogowym, do "prowadzenia ruchu drogowego", spełniając wymagania drogi zgodnie z definicjami zawartymi w ustawie o drogach publicznych. Skarżąca podała, że organy l i II instancji określając cel wywłaszczenia działki objętej postępowaniem pomijają dokumenty świadczące o doprecyzowaniu celu wywłaszczenia, w szczególności: "decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji i zatwierdzeniu plany realizacyjnego". Pomimo, że w przedmiotowej sprawie z analizy tego dokumentu wynika, iż na przedmiotowej działce powstać miała droga, to organy nie kwestionując tego faktu, odwołują się do braku realizacji w całości celu wywłaszczenia na działkach sąsiednich (tj. budynków szpitala) i w konsekwencji uznają nieruchomość za zbędną. Nie jest zasadne kwalifikowanie drogi dojazdowej jako inwestycji towarzyszącej, jeżeli inwestycja główna składa się z poszczególnych zadań inwestycyjnych, które mogą być realizowane częściowo i samoistnie. Szpital został częściowo zrealizowany, a z faktu jego funkcjonowania koniecznym było także zapewnienie dostępu komunikacyjnego. Organy administracji orzekające w sprawie nie dysponując materiałem dowodowym na poparcie tego twierdzenia przyjmują, iż powstała ulica (obecnie ul. [...]) odpowiadająca zagospodarowaniu przewidzianemu w dacie wywłaszczenia w planie realizacyjnym, to jedynie "droga dojazdowa do budowy szpitala (która) została zaadaptowana dla potrzeb obsługi ruchu pobliskiego osiedla mieszkaniowego P. . Budynki [...], działającego obecnie, zostały wykończone staraniem [...] której fundatorem był m.in. Skarb Państwa, a celem tej fundacji było dokończenie budowy szpitala. Placówka ta świadczy także usługi objęte społecznym ubezpieczeniem zdrowotnym. Nakłady istniejące na działce powstały zgodnie z realizowanym na działce celem wywłaszczenia i w związku z powyższym, powinny być uwzględnione. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Stosownie do normy z art. 151 p.p.s.a w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga jest niezasadna Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z 22 maja 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z 23 stycznia 2018 r., orzekającą o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0391 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., która powstała z podziału działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., obj. księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...], poł. w obr.[...] b. dz. adm. [...], na rzecz: J. P. w [...] części, K. M. w [...] części i Z. P. w [...] części, a także o zobowiązaniu zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty: 3110,10 zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości i terminie tego zwrotu. Stosownie do art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2016. 2147 z późn. zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Już na wstępie podkreślić należy, że w świetle powyższego uregulowania zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Konsekwencją takiej regulacji jest ścisły związek zachodzący pomiędzy celem wywłaszczeniem wskazanym w decyzji o wywłaszczeniu, a faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Taka regulacja przesądza o obowiązku dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który został określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r., P 5/99, OTK ZU 2000/2/60, z 3 kwietnia 2008 r., K 6/05, OTK-A 2008/3/41, Dz.U. Nr 59, poz. 369, z 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2001/7/216). O tym czy wywłaszczona czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona, natomiast określenie "zbędności na cel wywłaszczenia" wymaga ustalenia w postępowaniu zwrotowym czy cel wywłaszczenia jest czy nie jest ( nie był ) zrealizowany. Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że wnioskowana do zwrotu działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], K., która powstała z podziału działki ewid. Nr [...] w granicach wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...] została wywłaszczona w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1961, nr 3138, poz. 31) , na rzecz Skarbu Państwa umową zawartą w postaci aktu notarialnego z [...] 1976 r. Rep. A II Nr [...], na cele budowy Szpitala [...] w P. Jak ustaliły organy doprecyzowanie tak określone celu nastąpiło w oparciu załącznik graficzny do decyzji Urzędu Miasta K. - Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska znak: [...] z 22 maja 1975 r., którą zatwierdzony został plan realizacyjny objęty załącznikiem o znaku: [...], dotyczącym Szpitala [...] w [...] ([...]) przy ul. [...]. W oparciu o ten załącznika ustalono, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod jezdnię, chodnik wraz z oddzielającym go od ulicy pasem trawnika, a także biegnącą kanalizacją opadową. Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę podzielił w pełni stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji, że nie można uznać, że tak określony cel wywłaszczenia został zrealizowany na części działki nr [...] w granicach wywłaszczonej działki nr [...], poprzez utwardzenie tymczasowej drogi dojazdowej do budowy Szpitala [...] oraz jej późniejsze, miejscowe wyasfaltowanie. Skro zatem nie został zrealizowany Szpital [...], to nie można uznać, że zrealizowana infrastruktura w postaci m.in. dróg dojazdowych oraz odpowiednich instalacji w celu doprowadzenia mediów do przedmiotowego szpitala. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje fakt , że budowa Szpitala została rozpoczęta w 1984 roku i kontynuowana w latach 1985-1990, przy czym wykonane roboty budowlane oszacowane zostały na 30-50% w zależności od pawilonu. W tej sytuacji należało uznać, że nie stanowi również realizacji celu wywłaszczenia "utwardzenie tymczasowej drogi dojazdowej oraz dokonane później częściowe jej wyasfaltowanie." Należy podkreślić, że tymczasowa droga, na której ułożono płyty betonowe umożliwiające dojazd do placu budowy, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie posiada statusu drogi publicznej i stanowiła jedynie wstępny etap do rozpoczęcia realizacji głównej inwestycji, a nie jej ostateczne zrealizowanie. W takiej sytuacji fakt, że teren przedmiotowej działki wchodzi w skład pasa drogowego ul. [...] nie ma znaczenia, nawet jeżeli ulica ta nie posiada obecnie statutu drogi publicznej, co stanowi konsekwencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 585/14, w którym stwierdzono nieważność załącznika do uchwały Nr LXXXI/1062/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 września 2009 r. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych, tj. w zakresie pozycji nr 1 - ulica [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że w ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę organy prawidłowo zebrały dokumenty, w oparciu o które dokonały ustaleń w rozpoznawanej sprawie, w tym decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 14 września 1976 r. oraz załącznik graficzny znak: [...] do decyzji Urzędu Miasta K. – Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska z dnia 22 maja 1975 r., zatwierdzającej plan realizacyjny, w oparciu o które prawidłowo określiły cel wywłaszczenia. Nie budzi wątpliwości, że celem tym była budowa Szpitala [...] w K. ) przy ul. [...]. W ramach tego celu sporna nieruchomość (działka nr [...]) przeznaczona była pod jezdnię, chodnik wraz z oddzielającym go od ulicy pasem trawnika oraz kanalizacją opadową. W tym miejscu należy dodać, że strona skarżąca nie kwestionując, że Szpital [...] w K. nie został zrealizowany, podkreśla jednak, że po przeniesieniu decyzji Prezydenta Miasta K. z 20 lipca 1999 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę obiektu [...] na osiedlu [...] w K. na rzecz [...], która dokończyła budowę części obiektów, w wyniku czego powstała przychodnia a później funkcjonujący obecnie Szpital [...] w K. ul. [...]. W ocenie Sądu fakt ten nie ma wpływu na ocenę, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, gdyż zrealizowany szpital jest szpitalem komercyjnym i został zrealizowany w innym kształcie niż planowano. Powyższe ma decydujące znaczenie na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. W świetle powyższego nie jest zasadny zarzut realizacji celu wywłaszczenia na wnioskowanej do zwrotu działce, na której znajduje się obecnie droga wewnętrzna – ul. [...], nawet jeżeli decyzja budowę z 31 marca 1983 r. nr [...] wyłączała fragment projektowanej drogi dojazdowej do szpitala na odcinku od ul. [...] do ulicy osiedlowej os. [...], a skarżąca dysponuje kopią decyzji z 8 maja 1986 r. [...] udzielającej pozwolenie na budowę ulicy dojazdowej do szpitala (ulice, place, parkingi) w [...], zgodnie z planem realizacyjnym nr GP [...] (zatwierdzonym decyzją z 10 .12. 1981 r., na podstawie którego rozpoczęła się budowa Szpitala [...] w P. ). Należy bowiem pamiętać, że infrastruktura drogowa była niezbędna dla realizacji przedmiotowego szpitala, a realizacja drogi bez realizacji szpitala nie może być uznana za realizację ww, celu wywłaszczenia. Celem wywłaszczenia nie była bowiem budowa ulicy, lecz budowa szpitala, w ramach której miała powstać także jezdnia i chodnik. Skoro cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, to bez prawnego znaczenia pozostaje okoliczność, że obecnie na działkach przeznaczonych w decyzji wywłaszczeniowych pod jezdnię w latach późniejszych zorganizowano drogę – ul. [...]. W tej sytuacji aktualne położenie działki nr [...] w granicach drogi wewnętrznej nie może prowadzić do wniosku, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a obecne jej zagospodarowanie jest zgodne z planem realizacyjnym. Wbrew zarzutom skargi nie można też uznać, że organy nie rozpatrzyły w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego , a poprzez to niedokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy , naruszając normy z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a . W ocenie Sądu zebrany materiał jest wystarczający ,a dokonana ocena materiału dowodowego nie przekraczała granic swobodnej oceny dowodów. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu przepis art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.