II SA/Kr 941/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Izabela Dobosz (spr) Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2006 r. sprawy ze skargi M. J., A. J. i S. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nakazu rozbiórki I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. J., A. J. i S. B. kwotę 10 zł ( dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art.80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 w związku z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000 r. - Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 k.p.a. odmówił wydania nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego dla sióstr zakonnych, na działkach nr ewid. [...],[...] obr. [...] położonych w rejonie ul. [...] w Z. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Zgromadzenie Sióstr [...] otrzymało w dniu [...] listopada 2000 r. od Burmistrza Miasta decyzję znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dla sióstr zakonnych wraz z urządzeniami na działkach nr ewid. [...] i [...] obr. [...] położonych w Z. w rejonie ul. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2001 r. po utrzymaniu jej przez Wojewodę orzeczeniem nr [...]. Wyrokiem z dnia 5 marca 2002 r. sygn. akt. II SA/Kr 457/01 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uchylił decyzje organu I i II instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. W dniu [...] marca 2002 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo A. J. oraz S. B. informujące, że mimo wskazanego wyroku NSA OZ w Krakowie Zgromadzenie Sióstr [...] nadal kontynuuje roboty budowlane na dz. ew. nr [...] i [...] obr. [...] m. Z. W dniu [...] kwietnia 2002 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził na przedmiotowej działce oględziny celem ustalenia istniejącego stanu zaawansowania robót budowlanych. Opisany w protokole i udokumentowany na zdjęciach stan budowy określono jako surowy częściowo zamknięty z pokryciem dachowym i instalacjami (bez białego montażu) w części mieszkalnej oraz z wykonaną konstrukcją i wypełnieniem ścian zewnętrznych i rozpoczętym deskowaniem stropu w części sakralnej (kaplica). W dniu [...] maja 2002 r. przeprowadzono kolejne oględziny celem ustalenia, czy nastąpiło naruszenie przepisów Prawa budowlanego przez podjęcie przez inwestora robót budowlanych pomimo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę przez sąd. W ocenie organu I instancji nie nastąpiło w tym wypadku naruszenie przepisów prawnych, a zakres wykonanych robót budowlanych (wykonanie stropu i dachu nad kaplicą oraz wstawienie okien w części mieszkalnej) mieścił się w ramach czynności mających na celu zabezpieczenie przed zniszczeniem legalnie wzniesionego obiektu budowlanego. Inwestor - Zgromadzenie Sióstr [...] w chwili rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego. Do chwili otrzymania przez inwestora wyroku NSA uchylającego pozwolenie na budowę roboty budowlane były więc wykonywane legalnie. Działania inwestora od chwili otrzymania orzeczenia uchylającego pozwolenie na budowę tj. od [...] kwietnia 2002 r. mogą mieć tylko charakter robót zabezpieczających mających na celu ochronę legalnie wzniesionego obiektu. Wykonane przez inwestora czynności mieściły się w zakresie robót zabezpieczających. Zasadnym było dokończenie żelbetowej konstrukcji kaplicy, która składa się z pięciu ram usztywnionych żelbetowym stropem płytowym, bowiem - według opracowania wykonanego przez E. W., autora projektu budowlanego i jednocześnie inspektora nadzoru - nie dokończona konstrukcja mogłaby stracić stateczność przewidzianą w projekcie i ulec zawaleniu. Wykonanie konstrukcji i pokrycia dachu nad kaplicą, a także zamknięcie ścian oknami zabezpieczyło cały obiekt przed destrukcyjnym działaniem wód opadowych i zmiennych warunków atmosferycznych. Szczególnie narażone były ściany wypełniające konstrukcję, wykonane z bloczków "YTONG", które pod wpływem długotrwałego namoczenia tracą swoje właściwości konstrukcyjno - izolacyjne i niezabezpieczone mogłyby ulec rozpadowi. Skoro organ nadzoru budowlanego nie stwierdził istnienia samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, nie mógł wydać nakazu rozbiórki o którym mowa w tym przepisie. Od decyzji tej odwołanie złożyli A. J. i S. B. Zarzucili, że dowód z oględzin został przez organ I instancji przeprowadzony z naruszeniem art. 79 k.p.a., gdyż inwestor odmówił im wstępu na teren inwestycji. Organ administracji nie przedsięwziął w tej sytuacji jakichkolwiek środków dyscyplinujących wymienionych w art. 88 § 1 k.p.a. i art. 91 ust. 1 Prawa budowlanego, które zapewniłyby odwołującym się czynny udział na tym etapie postępowania. Z tego powodu nie mają oni pewności czy dokonane wówczas ustalenia odpowiadają prawdzie. Skarżący zwrócili również uwagę, że wyrok NSA uchylający decyzję o pozwoleniu na budowę wiąże od chwili wydania tj. od [...] marca 2002 r., a nie - jak przyjął organ I instancji - od dnia doręczenia tego wyroku inwestorowi. Wszelkie roboty wykonane od dnia [...] marca 2002 r. były wykonane bez pozwolenia na budowę, z czego inwestor zdawał sobie sprawę. Ponadto zarzucili, że wykonane roboty nie miały charakteru robót zabezpieczających, lecz były to normalne zaplanowane wcześniej i wykonane elementy. Organ I instancji nie podał podstawy prawnej co do możliwości wykonania robót zabezpieczających. Nie wstrzymując prowadzonych bez pozwolenia robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dał wyraz tolerowania samowoli budowlanej inwestora. Skarżący podważyli wiarygodność opracowania dokonanego przez E. W., a dotyczącego zakresu koniecznych robót zabezpieczających podnosząc, że autor projektu jest równocześnie inspektorem nadzoru, przez co nie jest obiektywny. Zakwestionowali konieczność dokończenia konstrukcji kaplicy ze względu na możliwość utraty stateczności wskazując, że cała konstrukcja kaplicy wykonana była już po uchyleniu decyzji przez sąd administracyjny, a ponadto roboty te wykonywane były kompleksowo w taki sposób, że nie zagrażało tej konstrukcji zawalenie. W odwołaniu domagano się wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w odniesieniu do tych robót, które zostały wykonane od [...] marca 2002 r. Zaznaczono, że nie zachodzi możliwość legalizacji obiektu, gdyż jego budowy nie dopuszcza miejscowy plan ogólny, co w sposób jednoznaczny stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z dnia 25 września 2001 r. sygn. akt II SA/Kr 2993 /00 uchylającym decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 marca 2003 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. 83 ust 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uchylił zarówno decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i pozwolenie na budowę. Wyrok NSA uchylający pozwolenie na budowę odniósł taki skutek, że inwestor winien wstrzymać roboty budowlane. Z powyższym nie pozostaje w sprzeczności prawo inwestora do wykonania zabezpieczających robót budowlanych w zakresie niezbędnym do zachowania substancji obiektu w stanie niepogorszonym do czasu uzyskania przez inwestora pozwolenia na kontynuowanie budowy. Inwestor przedłożył do PINB zalecenia sporządzone przez projektanta E. W. dotyczące wykonania niezbędnych zabezpieczeń w obiekcie, a organ pierwszej instancji przyjął powyższe do wiadomości pismem z dnia [...] czerwca 2002 r. wskazując jednocześnie, iż za niezbędne roboty zabezpieczające można uznać jedynie dokończenie żelbetowej konstrukcji kaplicy, wykonanie konstrukcji i pokrycia dachu nad kaplicą oraz zamknięcie ścian oknami. W piśmie tym wyraźnie zaznaczono, iż planowane otynkowanie ścian zewnętrznych i wewnętrznych a także wykonanie innych prac wykończeniowych nie może być uznane za wykonywanie niezbędnych prac zabezpieczających. Wszelkie roboty budowlane prowadzone przez inwestora po dacie [...] marca 2002 r., a nie będące robotami budowlanymi zabezpieczającymi, były prowadzone wbrew przepisom prawa budowlanego, samowolnie. W przypadku stwierdzenia przez organ pierwszej instancji takich robót organ ten winien wszcząć i prowadzić odrębne postępowanie w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku obiektywizmu w opinii E. W. organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w art. 24 ust. 1 Prawa budowlanego ustawodawca wprowadził jedynie bezwzględny zakaz łączenia funkcji kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego na tej samej budowie. Brak natomiast w przepisach prawa budowlanego zakazów dotyczących łączenia funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego oraz projektanta. Równoczesne pełnienie przez tą samą osobę funkcji projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego jest więc dopuszczalne. W związku z zarzutem stron, iż w sprawie nie zachodzi możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu ze względu na jego niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzut ten może być przedmiotem odrębnego postępowania przed organem pierwszej instancji w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, dotyczącego zgodności realizowanej inwestycji z przepisami prawa. Powyższą decyzję zaskarżyli do sądu administracyjnego M. J., A. J. i S. B. domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji albo uchylenia obu decyzji. Skarżący nie kwestionują robót budowlanych przeprowadzonych przez inwestora do dnia [...] marca 2002 r., bowiem w tym czasie dysponował on ostatecznym pozwoleniem na budowę. Natomiast po tej dacie prowadzenie robót budowlanych naruszało art. 28 Prawa budowlanego. Skarżący zwrócili uwagę, że po uchyleniu pozwolenia na budowę przez sąd inwestor dokonał wielu istotnych robót budowlanych, co częściowo odnotowane zostało w dzienniku budowy. Organ I instancji z niewiadomych przyczyn pominął dowód z tego dokumentu. W dniu [...] marca 2002 r. rozpoczęto murowanie zachodniej ściany kaplicy. Zdaniem skarżących nie istniała żadna konstrukcja wymagająca zabezpieczenia, a zwłaszcza takiego jak "dokończenie żelbetowej konstrukcji kaplicy, wykonanie konstrukcji i pokrycia dachu nad kaplicą oraz zamknięcie ścian oknami". Rozpoczęcie budowy konstrukcji żelbetowej kaplicy nastąpiło później, tak jak i później budowano dach i wstawiano okna. Skarżący zwrócili uwagę, że organ I instancji uznawał za legalne prowadzenie robót budowlanych nie do dnia [...] marca 2002 r., lecz do dnia otrzymania przez inwestora odpisu wyroku NSA. W dalszej części skargi podnieśli, że w przepisach prawa budowlanego jest mowa o robotach zabezpieczających tylko jeden raz, w art. 31 ust 5. Przepis ten zdaniem skarżących ogranicza stosowanie pojęcia robót zabezpieczających wyłącznie do robót poprzedzających rozbiórkę. Nie mogą więc one prowadzić do ukończenia budowy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie skarżących bezsporne jest, że budowa przedmiotowego obiektu pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że po uchyleniu przez sąd pozwolenia na budowę inwestor nie uzyskał ponownie pozwolenia na budowę ani też innego pozwolenia umożliwiającego kontynuowanie robót. Inwestor był tego świadomy i dlatego dążył do jak najszybszego ukończenia robót budowlanych. E. W., który był równocześnie autorem opinii i inspektorem nadzoru inwestorskiego poświadczył nieprawdę co do możliwości utraty stabilności konstrukcji kaplicy i jej zawalenia. Jako inspektor nadzoru inwestorskiego miał on obowiązek reprezentować interesy inwestora, a zatem organ administracji powinien był zasięgnąć opinii innego niezależnego biegłego. Nie dopełniając tego obowiązku organy administracji naruszyły art. 7 i 77 k.p.a. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W trakcie postępowania sądowego przeprowadzono dowód z akt tutejszego sądu o sygnaturze II SA/Kr 154/03, na podstawie których sąd ustalił, że na wniosek inwestora Starosta w dniu [...] października 2002 r. wydał pozwolenie na wykonanie robót budowlanych w budynku Zgromadzenia obejmujących dokończenie tynków wewnętrznych i posadzek, wykonanie tynków zewnętrznych, wykonanie białego montażu na wykonanej instalacji wod-kan oraz założenie grzejników c.o., wmontowanie opraw do wykonanej instalacji elektrycznej i na wykonanie robót zewnętrznych - balustrady, wykończenie schodów wejściowych oraz uporządkowanie placu budowy. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że tak określony zakres robót budowlanych nie narusza ustaleń planu przestrzennego zagospodarowania Gminy [...]. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewody, który utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Rozstrzygnięcie Wojewody zaskarżyli do sądu administracyjnego M. J., A. J. i S. B. Sprawa ta została zawieszona ze względu na śmierć uczestnika postępowania. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: obie zapadłe w niniejszej sprawie decyzje dotknięte są wadami, które sprawiają, że musiały one ulec uchyleniu przez sąd. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona przed sąd administracyjny w dniu 5 marca 2002 r. Roboty budowlane wykonane po tej dacie miały więc charakter samowoli budowlanej. Rozpatrując sprawę wydania nakazu rozbiórki organ administracji powinien w pierwszej kolejności ustalić zakres robót budowlanych, które zostały przeprowadzone po uchyleniu przez sąd decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji w sposób błędny przyjął, że wyrok sądu ma skutek od daty jego doręczenia inwestorowi ([...] kwietnia 2002 r.), przez co przeprowadził oględziny dopiero [...] kwietnia 2002 r. i ustalił stan obiektu na tę datę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł jednak ustalić jakie roboty budowlane przeprowadzono w okresie od [...] marca 2002 r. do [...] kwietnia 2002 r. na podstawie dziennika budowy lub dowodu z przesłuchania stron i świadków. Brak takich ustaleń w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego niewątpliwie stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., bowiem dopiero po ustaleniu jakiego rodzaju prace zostały wykonane można rozstrzygać czy miały one charakter niezbędnych robót zabezpieczających. Ustalenie zakresu koniecznych robót zabezpieczających należy do organu nadzoru budowlanego. Wbrew zarzutom skargi posłużenie się w tym przedmiocie opinią projektanta i równocześnie inspektora nadzoru inwestorskiego E. W. nie stanowi uchybienia. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Oczywiście opinią taką organ administracji nie jest związany. Nie ma ona szczególnej mocy dowodowej, nie jest opinią biegłego ani dokumentem urzędowym. Organ nadzoru budowlanego powinien samodzielnie ocenić jaki charakter mają wskazania zawarte w takiej opinii. Taka sytuacja miała zresztą miejsce przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Spośród robót uznanych za konieczne przez E. W. organ I instancji wyraźnie odmówił zaliczenia do tej kategorii otynkowania ścian zewnętrznych i wewnętrznych oraz innych robót wykończeniowych. Zarzut skarżących dotyczący tej kwestii jest bezzasadny. Naruszeniem prawa byłaby dopiero sytuacja, w której organ wydający decyzję przyjąłby poglądy wyrażone w opinii za własne bez dokonania ich wcześniejszej oceny. Przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego powinny uwzględnić powyższe rozważania i dokonać uzupełnienia postępowania w niezbędnym zakresie. W uzasadnieniu decyzji należy szczegółowo wyliczyć jakie roboty budowlane wykonano po dniu [...] marca 2002 r. oraz wyjaśnić które spośród nich i dlaczego należy zakwalifikować do kategorii robót zabezpieczających. Wobec stwierdzonych braków w zakresie ustaleń faktycznych zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).