II SA/Kr 941/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Barbara Pasternak NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2007 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Na wniosek W. B. z dnia [...] 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wszczął postępowanie w sprawie zgodności z zatwierdzonym planem i uzyskanym pozwoleniem na budowę realizowanej przez Urząd Gminy T. inwestycji, polegającej na usytuowaniu przyłącza gazowego w miejscowości Z. Postanowieniem znak: [...] z dnia [...] 2004 r., organ I instancji wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowej sieci gazowej z powodu ich wykonywania w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę nr [...] wydanym [...] 2003 r. przez Starostę O. Nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia orzeczenia technicznego dotyczącego wykonanych robót określającego prawidłowość ich wykonania w świetle warunków technicznych w zakresie lokalizacji sieci gazowych od granic działek i Polskich Norm oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej uwzględniającej odległości od granic działek. Inwestor Gmina T. przedłożyła wymaganą dokumentację w dniu [...] 2004 r. Organ I instancji w dniu [...] 2005 r., wydał decyzję nr [...] w której stwierdził, iż w/w wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. i na postawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. ustalił, że W. B. jest właścicielem działki nr ew. gr. 202 w miejscowości Z. Wskazano, iż w trakcie realizacji robót polegających na budowie sieci gazowej niskoprężnej w w/w miejscowości (na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę nr [...] wydanego przez Starostę O.), inwestor - Urząd Gminy T., zmienił lokalizację przyłącza gazowego na działce nr ew. gr. 201, usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie z działką W. B. Organ I instancji podał, iż w trakcie prowadzonego postępowania inwestor dostarczył orzeczenie techniczne dotyczące wykonanych robót, określające prawidłowość ich wykonania w świetle obowiązujących przepisów wraz z inwentaryzacją geodezyjną wykonanego przyłącza na działce nr ew. gr. 201 z uwzględnieniem odległości od granicy działki W. B. Zdaniem organu administracyjnego z powyższego orzeczenia technicznego wynika, iż wykonany przyłącz na działce nr ew. gr. 201 nie narusza przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Zgodnie z § 9 w/w rozporządzenia szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, powinna wynosić dla gazociągów niskiego i średniego ciśnienia – 1 m. W strefach kontrolowanych nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Z w/w orzeczenia i inwentaryzacji geodezyjnej w ocenie organu I instancji wynika, że szerokość strefy kontrolnej mieści się w granicach działki nr ew. gr. 201. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ administracyjny stwierdził, iż zmiana lokalizacji przyłącza gazowego w zakresie działki nr ew. gr. 201 w żaden sposób nie oddziałuje i nie ogranicza możliwości korzystania z działki nr ew. gr. 202, należącej do W. B., zatem wnioskujący W. B. nie ma interesu prawnego w prowadzonej przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w O. sprawie administracyjnej dotyczącej budowy sieci gazowej w miejscowości Z. Organ I instancji wskazał także, iż kwestia odstąpienia od zatwierdzonego projektu technicznego i udzielonego pozwolenia na budowę powyższej sieci gazowej będzie stanowić przedmiot postępowania prowadzonego przez tutejszy organ z urzędu. Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. B., wnosząc o jej uchylenie w całości z powodu niezgodności z prawem, a w szczególności naruszenie art. 7, 77 kpa, przepisów ustawy prawo budowlane oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Odwołujący wskazał, że zamierza na swojej działce nr 202 wybudować mur o wysokości ok. 3 m. W sytuacji, gdy będzie zmuszony ustąpić od przedmiotowego przyłącza odległość 1,5 m to zostanie pozbawiany możliwości dostępu do drogi publicznej. Odwołujący powołał się na postanowienie znak: [...] z dnia [...] 2004r., którym organ I instancji wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie sieci gazowej w miejscowości Z., z powodu ich wykonywania w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę nr [...] wydanym [...] 2003r. przez Starostą O. Odwołujący wskazał, że z w/w postanowienia wynika, iż przyłącz powinien być wykonany z drugiej strony działki sąsiada. Po rozpoznaniu w/w odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2005 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst z 2000r. Dz.U. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm) oraz art. 80 ust. 2, i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (jednolity tekst z 2003 r. Dz.U. Nr 207 poz. 2016 z późn.zm) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancyjny podniósł, że w niniejszej sprawie należy ustalić, czy żądanie zawarte we wniosku pochodzi od podmiotu legitymującego się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem jak stanowi art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołuje się organ odwoławczy - pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 k.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która musi stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z 22.021984r. ISA 1748/83, postanowienie NSA z dn. 19.01.1996r. S.A./Ł 1843/95). Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związana z przedmiotem prowadzonego postępowania (wyrok NSA z 15.04.1993r. I S.A. 1719/92). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawy skierowanego żądania stosownych czynności organu administracyjnego. W takim przypadku osobie tej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Organ II instancji podał, że w sytuacji, gdy roboty polegające na budowie sieci gazowej niskoprężnej prowadzone na działce nr 201 naruszałyby dyspozycję art.5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego i nie byłyby wykonywane "w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w sferze oddziaływania obiektu, interesów osób trzecich" - dany podmiot posiadałby przymiot strony. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji słusznie ustalił, iż wykonanie sieci gazowej nastąpiło zgodnie z warunkami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 30.07.2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. nr 97 poz. 1055), w szczególności z zachowaniem wymaganej szerokość strefy kontrolnej, która mieści się w całości w granicy działki 201. Mająca na uwadze powyższe według Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało uznać, iż przedmiotowy gazociąg w żaden sposób nie oddziaływuje na sąsiednią nieruchomość i jej właściciel – W. B. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Odnośnie uwag zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnia, iż wybudowanie gazociągu z zachowaniem strefy kontrolowanej o szerokości co najmniej 1 m, mieszczącej się w granicach działki nr 201 w żaden sposób nie oddziaływuje na nieruchomość W. B. i nie narusza jego uzasadnionych interesów. Jak to wynika z w/w rozporządzenia tylko w strefie kontrolowanej wprowadzono ograniczenia co do możliwości zabudowy, urządzania stałych obiektów budowlanych i podejmowania innej działalności mogącej zagrozić trwałości gazociągu, a w niniejszej sprawie wykazano, że strefa kontrolowana znajduje się w całości w obrębie działki nr 201. Obowiązek zachowania odległości wynoszącej l,5 m w stosunku do budynków, jak to podniósł skarżący w odwołaniu, wynikał z przepisów uchylonego rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14.11.1995 r. (Dz.U.139 poz.686). Organ II instancji wskazał ponadto, że usytuowanie gazociągu nie wpływa także w żaden sposób na dostępność do drogi publicznej nieruchomości stanowiącej własność odwołującego, bowiem jak wynika z załączonej do akt sprawy inwentaryzacji powykonawczej gazociągu działka nr 202 ma zapewniony dostęp do drogi publicznej tj. drogi stanowiącej działką nr 246 i nr 247. Ponadto MWINB stwierdza, że o tym kto jest stroną postępowania nie decyduje sam tylko fakt posiadania prawa własności do sąsiedniej nieruchomości, ale musi być wykazany interes prawny tego podmiotu. W ocenie organu odwoławczego wszczęcie postępowania na wniosek osoby nie posiadającej legitymacji procesowej stanowi przesłankę do umorzenia postępowania. Wobec tego organ I instancji biorąc pod uwagę zaistniałe okoliczności sprawy, zobowiązany był do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Organ II instancji wskazał, iż niniejsze postępowanie zostało umorzone jedynie z przyczyn formalnych - braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Brak natomiast przeszkód do wszczęcia przez PINB w O. z urzędu postępowania w sprawie odstąpienia od zatwierdzonego projektu technicznego i udzielonego pozwolenia na budowę przedmiotowej sieci gazowej na działce nr 201 w Z. i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co podniósł również organ I instancji w skarżonej decyzji. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi W. B. z daty [...] 2005 r. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2005 r. Skarżący nie zgadza się z treścią zaskarżonej decyzji, uważa ją za krzywdzącą i sprzeczną z prawem. Zdaniem skarżącego organy rozpatrujące sprawę zarówno w l instancji jak i w II instancji naruszyły prawo, zwłaszcza art. 28 w związku z art. 5 ust. 2 prawa budowlanego oraz art. 7 ust. 2 prawa budowlanego w związku z § 9 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej z dnia 30.07.2001 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055). Zarzuty zawarte w skardze są w zasadzie powtórzeniem zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu. Skarżący wskazał, że budowa przedmiotowej sieci gazowej w odległości 0,5 m od granicy działki skarżącego stanowi naruszenie jego interesów. Powołuje się na § 9 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej z dnia 30.07.2001 r., który stanowi, iż strefa kontrolowana dla przedmiotowej inwestycji wynosi 1 m. Zdaniem skarżącego strefa ta znajduje się w granicach jego działki. Podnosi, że wynikające z przedmiotowej inwestycji ograniczenia wpływają na sposób wykonywania prawa własności przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i potrzymał swoje stanowisko oraz argumentacje zastosowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W toku kontroli sądowej postępowania administracyjnego stwierdzono, że skarga nie jest zasadna. Istota zagadnienia sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wnioskodawca-W. B., właściciel działki nr 202, bezpośrednio sąsiadującej z działką przedmiotowej inwestycji, posiada interes prawny w postępowaniu w sprawie zgodności z zatwierdzonym planem i uzyskanym pozwoleniem na budowę realizowanej inwestycji, polegającej na usytuowaniu przyłącza gazowego. W warunkach sprawy na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Wbrew twierdzeniom skargi stwierdzić trzeba, iż uprawnień strony skarżącej do uczestnictwa w postępowaniu w sprawie realizacji pozwolenia na budowę nie można w żadnym wypadku poszukiwać w art. 5 ust. 9 ustawy - prawo budowlane przewidującego, iż obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia nie mogą być zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (zob. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2001 r., IV SA 2085/98, LEX nr 55752). Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W/w przepis wprowadza szczególne zasady uznania danego podmiotu za stronę w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowi on wyjątek od zasady określonej w kodeksie postępowania administracyjnego, zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Krąg stron w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę został zawężony jedynie do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości, na której ma być realizowane zamierzenie budowlane albo właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości leżącej w obszarze oddziaływania obiektu, na budowę którego ma zostać wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2003 r. nr 207 poz. 2016), przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W przypadku obiektów budowlanych odrębnymi przepisami są przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej z dnia 30.07.2001 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055). Z § 9 ust. 2 powyższego rozporządzenia wynika, iż dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny być wyznaczone, na okres eksploatacji gazociągu, strefy kontrolowane, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, a następnie w ust. 4 stwierdzono, iż w strefach kontrolowanych nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Dopuszcza się, za zgodą operatora sieci gazowej, urządzanie parkingów nad gazociągiem. Z kolei w ustępie 6 pkt 2 podano, że szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, powinna wynosić dla gazociągów niskiego i średniego ciśnienia – 1 m. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wyznaczona dla wykonanej sieci gazowej strefa kontrolowana o szerokości zgodnej z § 9 ust.6 pkt 2 rozporządzenia znajduje się w całości w granicach działki nr 201. Należy wskazać, że zgodnie z w/w rozporządzeniem tylko w strefie kontrolowanej wprowadzono ograniczenia co do możliwości zabudowy, urządzania stałych obiektów budowlanych i podejmowania innej działalności mogącej zagrozić trwałości gazociągu. Zatem gdy wykonanie przedmiotowej sieci gazowej nastąpiło zgodnie z warunkami zawartymi w powyższym rozporządzeniu, w szczególności z zachowaniem wymaganej szerokość strefy kontrolnej, która mieści się w całości w granicy działki 201, należy uznać, iż gazociąg w żaden sposób nie oddziaływuje na sąsiednią nieruchomość Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać, że w w/w rozporządzeniu określono jedynie "obowiązek zastosowania strefy kontrolowanej", brak jest natomiast przepisów regulujących odległości gazociągów od obiektów budowlanych (budynków, ogrodzeń), które powodowałyby ograniczenie możliwości zabudowy działki nr 202, w szczególności brak jest określenia dodatkowych wymogów w zakresie odległości (Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U. nr 75 poz.690 z późn.zm.). Odnosząc się z kolei do zagadnienia legitymacji skarżącego w przedmiotowej sprawie, wskazać należy, że do uznania danego podmiotu za stronę w postępowaniu w sprawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wymaga łącznego spełnienia przesłanek podmiotowych, tj. ustalenia, że dany podmiot jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości oraz przedmiotowych, tj. ustalenia, że nieruchomość, do której przysługuje jedno z w/w praw jest nieruchomością, na której realizowane jest zamierzenie budowlane albo że leży ona w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie ustalono, że przedmiotowy gazociąg w żaden sposób nie oddziaływuje na sąsiednią nieruchomość - działkę nr 202, zatem skarżący W. B., jak słusznie stwierdziły organy administracyjne, nie posiada przymiotu strony tego postępowania. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku.