II SA/Kr 941/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Piotr Głowacki (spr.) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. K., M. K., J. N., T. J., J. J., K. J., G. N., A. J., A. J., K. N., P. N., T. N., D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 1999r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.) i art. 104 k.p.a., Wójta Gminy ustalił na wniosek M. J. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n.: budowa budynku "miejsce [...]" wraz z obiektami towarzyszącymi tj. studzienką - łapacz tłuszczu, zbiornikiem wybieralnym na ścieki o pojemności 2 m3, gnojownia obudowana o powierzchni 5 m2 i pojemności 6 m oraz infrastruktura techniczną - doprowadzenie wody, energii elektrycznej przy planowanej produkcji [...] szt. zwierząt tygodniowo (2szt. bydła i 4 szt. trzody) przewidzianej do realizacji na działce nr [...] o powierzchni 0,3269 ha położonej we wsi M., gmina [...]. Organ wskazał w uzasadnieniu, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 1992r.. Organ I instancji także zaznaczył, że pomimo iż część planowanej inwestycji zlokalizowana jest poza terenem "[...]", na terenie oznaczonym symbolem "[...]", to jednak takie usytuowanie uznano za uzasadnione ze względów gospodarczych, gdyż przedmiotowy teren to grunt klasy IIla, nie wykorzystywany rolniczo, a użytkowany gospodarczo na potrzeby związane z prowadzeniem gospodarstwa - parkowanie maszyn rolniczych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli D. i J. N. oraz J. K. podnosząc, iż zaskarżona decyzja nie odnosi się do zaleceń Kolegium Odwoławczego zawartych w decyzji z dnia [...].03.1999 r. tzn. nie wykazuje w sposób pełny zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również pomija wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Odwołujący się wskazali również, że w zaskarżonej decyzji przyjęto, iż szerokość działki inwestora wynosi 29 m, podczas gdy budynki znajdujące się na tej działce mają łączny wymiar "po linii szerokości" 30m, a na tym tle istnieje spór z sąsiadem J. K. i mimo to zaprojektowano od strony działki J. K. jeszcze drogę dojazdową do [...]. Ponadto odwołujący się zakwestionowali określony w decyzji sposób gromadzenia odpadów, jak również pominięcie propozycji sąsiadów, by budynek [...] zlokalizować na działce będącej również własnością inwestora a stanowiącą nieużytki i odległą od zabudowy mieszkalnej o ok. 300 m. D. i J. N. i P. J. K. podnieśli również, iż na terenie inwestycji działa okresowo, w sposób nielegalny, [...], w której tygodniowa wielkość [...] kilkakrotnie przewyższa wielkość zadeklarowaną przez inwestora w założeniach projektowych i dla której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołujący się zwrócili także uwagę na konieczność zachowania przez ubiegającego się o lokalizację [...] odpowiednich wymogów sanitarnych i zdrowotnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1999r. znak: Kol. Odw. [...], wydaną na podstawie art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. Nr 15, z 1999 r. poz. 139) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podzielono ustalenia i argumenty organu I instancji oraz podano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając poprzednią decyzję Wójta Gminy podjętą w tej sprawie, wskazało w decyzji z dnia [...].03.1999 r., iż niezbędne jest dokładne ustalenie położenia terenu inwestycji w celu stwierdzenia, czy planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu jak i na konieczność bliższego określenia wymogów w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Realizując te zalecenia organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o stosowny wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, z którego wynika, że działka nr [...] we wsi M. położona jest częściowo w terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] symbolem "[...]" tj. w terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową i jednorodzinną oraz usługi, częściowo zaś w terenie oznaczonym w planie symbolem "[...]", czyli w terenie upraw polowych i ogrodniczych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nie stanowi o przeznaczeniu gruntów znajdujących się w obszarze oznaczonym symbolem "[...]", ale również nie przewiduje całkowitego zakazu lokalizacji przedmiotowych inwestycji. W ocenie organu ustalenia miejscowego planu nie sprzeciwiają się zatem realizacji inwestycji polegającej na budowie [...] zwierząt [...]. W konsekwencji należy podzielić stanowisko organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla wnioskowanej inwestycji. Jeśli natomiast chodzi o kwestię ochrony interesów osób trzecich w związku z planowaną inwestycją, to w ocenie organu odwoławczego organ I instancji wskazał, iż ochrona ta winna obejmować wymogi przewidziane przez art. 5 ust.2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, zaś rozwiązania projektowe mają zapewnić w zakresie ochrony przed hałasem, Także w kwestii likwidacji ścieków i odpadów, organ I instancji ustalił inwestorowi odpowiednie wymogi, zobowiązując go do odprowadzenia odpadów i ścieków w szczelnych zbiornikach i wywozu do oczyszczalni i zakładu utylizacji odpadów. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę będą następnie szczegółowo badane przez właściwy organ warunki techniczne, jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, w tym także usytuowanie projektowanego budynku, uprawnienia inwestora do terenu, na którym ma być prowadzona budowa oraz dokonywana będzie ocena przedłożonego przez inwestora projektu z wymaganiami z zakresu ochrony środowiska oraz innymi przepisami. W tym też postępowaniu znaczenie będzie miało również stanowisko odwołujących się co do wyrażenia zachowania odpowiednich odległości w stosunku do granicy nieruchomości sąsiedniej, jeżeli oczywiście projektowana inwestycja będzie usytuowana w taki sposób, że będzie wymagała uzyskania zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej. Na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza się o konkretnym usytuowaniu obiektu budowlanego, będącego przedmiotem postępowania. Szczegółowe rozwiązania projektowe następują bowiem w projekcie budowlanym oraz w projekcie zagospodarowania działki, które to dokumenty są sprawdzane i badane w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przedmiocie sygnalizowanej przez odwołujących się konieczności zachowania rygorów o charakterze sanitarno - weterynaryjnym, w szczególności określonych rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...].01.1999 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych wymaganych przy [...] zwierząt [...] oraz rozbiorze i składowaniu mięsa, to również właściwymi w tej mierze są organy nadzoru sanitarnego i weterynaryjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J. K., M. K., J. N., T. J., J. J., K. J., G. N., A. J., A. J., K. N., P. N., T. N. i D. N. Skarżący zarzucili, że decyzja ta jest niezgodna z prawem i narusza ich interesy w związku z tym, że nie został sporządzony plan zagospodarowania działki na stosownej mapie czym naruszono art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto powstające odory stanowią uciążliwość dla środowiska, a także dla skarżących zamieszkujących w bliskim sąsiedztwie. Ponadto skarżący zarzucili, że planowana inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem, który w ich ocenie dopuszcza jedynie rzemiosło usługowe i drobną wytwórczość nieuciążliwą, a ewentualne strefy ochronne winny zamykać się w granicach działki inwestora. Ustalone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej w tym dojazdu są nieaktualne i nie zgodne z wymogami obecnie obowiązujących przepisów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, a także utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji dotknięte są naruszeniami o takim właśnie charakterze, zatem nie mogły pozostać w obrocie prawnym. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż rozstrzygnięcia podjęte przez organy administracji publicznej dotknięte są naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 k.p.a., które to wady miały wpływ na wynik sprawy. Powyższe normy wprowadzają bowiem obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z wojewodą i właściwym państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, w odniesieniu do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Przepis art. 40 ust. 4 pkt 2 uzależnia zatem wydanie decyzji od wyrażenia zgody przez odpowiedni organ i w związku z tym decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ zgodnie z art. 106 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie brak jest ostatecznego postanowienia uzgadniającego wydanego w oparciu o wyżej wskazane przepisy. Wprawdzie postanowieniem z dnia [...] stycznia 1998r. znak: [...] Wojewoda [...] uzgodnił pozytywnie przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (k.163 akt adm.), a na powyższe postanowienie zostało złożone zażalenie i postanowieniem organu odwoławczego - Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1998r. znak: [...] postanowienie Wojewody [...] zostało uchylone a postępowanie organu I instancji umorzone (k. 168 akt adm.), jednakże prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2001r. sygn. akt IV SA 396/99 w/w postanowienie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa zostało uchylone. Powyższe rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie oznacza, że "sprawa uzgodnieniowa" znajduje się na etapie zażaleniowym, a w obrocie prawnym pozostało w/w postanowienie uzgadniające Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998r., które w związku z tym nie jest ostateczne. Brak rozstrzygnięcia w zakresie uzgodnienia czyni zarówno decyzję organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jak i utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] co najmniej przedwczesną. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy naruszyły również zasadę czynnego udziału stron, o której stanowi art. 10 § 1 k.p.a., a w związku z tym także zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz zasadę obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 10 k.p.a.). W myśl art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W rozpatrywanej sprawie pomimo, iż odwołanie zostało podpisane przez J. K., J. N., D. N., a także T. N., J. K., K. N., G. N., P. N., T. J., J. J. i A. J. – organ odwoławczy uznał za strony postępowania odwoławczego jedynie pierwsze trzy wymienione osoby i tylko w stosunku do nich nastąpiło doręczenie decyzji. Organ odwoławczy podzielił w związku z tym pogląd organu pierwszej instancji, który za strony postępowania uznał oprócz inwestora tylko J. K., J. N. i D. N. Z akt administracyjnych wynika z kolei, że właścicielami działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji byli jedynie D. N. i J. K. Jednakże w związku z charakterem inwestycji – ubojnia wraz z gnojownią (oddziaływanie immisji) oraz faktem podpisania odwołania przez szerszy krąg osób organy powinny dokonać stosownej wykładni art. 28 k.p.a. i ustalić, czy oprócz właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, obszar jej oddziaływania obejmuje także właścicieli dalej położonych działek, a jeśli tak to zapewnić im możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Z uwagi na charakter wskazanych uchybień nie jest aktualnie możliwe ustosunkowanie się Sądu do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, gdyż kontrola w tym względzie będzie mogła nastąpić dopiero po niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organy administracji publicznej rozpatrując sprawę ponownie winny przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem wymaganych przepisami uzgodnień decyzji, a także ustalić krąg stron postępowania zgodnie z przedstawionymi wskazaniami jak również zapewnić tym osobom możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.