II SA/Kr 941/22

Dnia 6 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu S.sp.j. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2022 roku, znak: SKO.ZP/415/181/2022 w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, sprzeciw oddala. Strona Skarżąca P.sp.j. złożyła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2022 roku, znak: SKO.ZP/415/181/2022 uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 lutego 2022 roku, znak: AU-2/6730.2/118/2022 ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach: nr [...] i nr [...] obr. 49 Podgórze wraz z infrastrukturą techniczną, budową drogi wewnętrznej i zjazdem na działkach: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obr. j.w. przy ul. [...] w Krakowie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach. Po rozpoznaniu wniosku wniesionego w dniu 2 października 2020 roku przez M. R. o ustalenie warunków zabudowy, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 16 lutego 2022 roku, znak: AU-2/6730.2/118/2022 ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia pn. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach: nr [...] i nr [...] obr. 49 Podgórze wraz z infrastrukturą techniczną, budową drogi wewnętrznej i zjazdem na działkach: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obr. j.w. przy ul. [...] w Krakowie (k. 513 a.a.). Organ I instancji wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 503 ze zm.) – dalej jako "u.p.z.p." W toku postępowania wystąpiono o opinie i uzgodnienia, ponadto ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.zp. Wykonana w trakcie postępowania analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, że możliwe jest ustalenie warunków dla wnioskowanego przedsięwzięcia Od powyższej decyzji odwołanie złożyli: P.sp.j. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]"' w K. . P.sp.j. zarzuciła naruszenie art. 61 u.p.z.p., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – dalej jako "rozporządzenie", a także art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.", art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji naruszenie zasady zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu oraz błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Odwołujące Przedsiębiorstwo zarzuciło, że w obszarze analizowanym nie występuje działka nr [...], zatem trudno zrozumieć, dlatego przedmiotowa działka została przyjęta za działkę sąsiednią, w stosunku do terenu inwestycji. Z kolei działka nr [...], wskazana jako działka sąsiednia, faktycznie nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co działki, na których leży planowana inwestycja, czyli przy ul. [...], tylko z ul. [...] Ponadto odwołujące Przedsiębiorstwo zaznaczyło, że linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu oraz wysokość krawędzi elewacji frontowej oraz attyki, zostały ustala w sposób błędny. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. podniosła, że zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 2) u.p.z.p., ponieważ ustalono, że teren inwestycji i dostęp do drogi publicznej, a w rzeczywistości dostęp ten jest nieodpowiedni z punktu widzenia przeznaczenia nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego. Zaznaczono, że dojście i do działek budowlanych powinno zapewnić się przez ciąg pieszy o szerokości nie mniejszej 5 m, a szerokość ustanowionej służebności koniecznej wynosi zaledwie 3,5 m, a ponadto na całej długości działki nr [...] (ul. [...]) szlak służebny przebiega w pasie drogowym przeznaczonym wyłącznie dla ruchu pojazdów, a zatem służebność te nie zapewni odpowiedniego dojścia dla pieszych, łączącego teren inwestycji z drogą publiczną. Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, wskazało że wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga - zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. łącznego spełnienia kilku warunków, w tym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, ma być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymagania te ustala się w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadających uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został sporządzony oraz podpisany i opieczętowany przez osobę uprawnioną. Wskazano ponadto, że zgodnie z załącznikiem do nr 1 do decyzji inwestycja ma polegać na zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, wewnętrznych oraz infrastrukturze technicznej, która stanowić kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na sąsiednich: nr [...] i nr [...]. Niemniej jednak, o ile na mapie załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji, zawierającej obszar znajduje się działka nr [...], o tyle działki nr [...] mapa już nie zawiera (prawdopodobnie chodzi tu o działkę nr [...]). Dodatkowo planowana inwestycja ma polegać na budowie budynku mieszkalnego wielostanowiskowym z garażem podziemnym na działkach: nr [...] i nr [...]. Analiza architektoniczno - urbanistyczna stwierdza jednak, że planowany budynek lokalizowany na działkach: nr [...] i nr [...], na terenie ul. [...], za budynkami usługowymi nr 2a i nr 2b zlokalizowanymi na działkach: nr [...] i nr [...] oraz w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej. Kolejną kwestią jest sprawa dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zaskarżona decyzja wskazuje iż teren inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej, która stanowi ulica [...] poprzez drogę wewnętrzną - ul. [...] Natomiast z załącznika nr 2 do zaskarżonej decyzji nie wynika, aby ulica [...] położona była w granicach obszaru analizowanego, a co więcej by położona była poza obszarem analizowanym. W rezultacie ustalenia analizy urbanistyczno-architektonicznej i zaskarżonej decyzji winny zostać doprecyzowane, co jest uzasadnione z tego względu, że zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zapisy zawarte w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (która jest następstwem analizy urbanistyczno-architektonicznej), wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Zaskarżona decyzja podjęta została bez prawidłowo wykonanej analizy urbanistyczno - architektonicznej, co powoduje, że zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Z tych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 24 czerwca 2022 roku, znak: SKO.ZP/415/181/2022 uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 lutego 2022 roku, znak: AU-2/6730.2/118/2022 ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach: nr [...] i nr [...] obr. 49 P. wraz z infrastrukturą techniczną, budową drogi wewnętrznej i zjazdem na działkach: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obr. j.w. przy ul. [...] w K. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła skarżąca P.sp.j. W sprzeciwie zarzucono naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie art. 138 § 2 K.p.a - poprzez jego błędne zastosowanie, w ten sposób, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że (jak wynika z uzasadnienia Decyzji SKO) organ I instancji Prezydent Miasta Krakowa) wydał decyzję z dnia 16.02.2022 r. (nr AU-2/6730.2/118/2022) bez prawidłowo wykonanej analizy urbanistyczno-architektonicznej, a ustalenia analizy urbanistyczno-architektonicznej i zaskarżonej decyzji (Organu I instancji) winny zostać doprecyzowane - podczas gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno (na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2) k.p.a.) - uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie strony skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie wykazało braki .wykonanej analizy urbanistyczno- architektonicznej, jednakże uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji - nie jest trafnym rozstrzygnięciem w przedmiotowym stanie faktycznym. Z okoliczności stanu faktycznego wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno uchylić w całości decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest niedopuszczalne, gdyż na przeszkodzie temu stoi przesłanka wynikająca z art. 61 ust.1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.. Z art. 61 ust.1 u.p.zp. ustawy wynika wprost, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko wtedy gdy spełnione są łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1) - 6) u.p.z.p., a wiec także ta wynikająca z art. 61 ust.1 pkt 2, która warunkuje dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy od tego czy teren na którym realizowana ma być inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. W opinii strony skarżącej w toku dotychczasowego postępowania inwestor nie wykazał, że teren planowanej inwestycji posiada właściwy dostęp do drogi publicznej. Dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy musi być zapewniony. Musi on zatem wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego lub administracyjnego. W toku postępowania inwestor nie wykazał natomiast, że posiada realny, możliwy do wyegzekwowania przy pomocy istniejących środków prawnych dostęp do drogi publicznej. W decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, jaką stanowi ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną po działkach nr [...] i [...] obr. 49 P. (pozostającą w zarządzie ZDMK), a następnie drogą wewnętrzną - ul. [...] (pozostającą w zarządzie ZDMK w zakresie działki nr [...] obr. 49 P. , a w pozostałym zakresie spółdzielni). Przebieg drogi służebnej nie zapewnia prawidłowej obsługi komunikacyjnej, podkreślając konieczność podjęcia działań zmierzających do zmiany przebiegu drogi służebnej w zakresie włączenia do ul. [...]. Na powyższą okoliczność wskazuje ZDMK, który jako zarządca drogi - ul. [...], w opinii z dnia 24.02.2021 r. podniósł, że dla prawidłowej obsługi komunikacyjnej i realizacji zjazdu konieczna jest zmiana przebiegu drogi służebnej poprzez zwiększenie zajętości terenu służebnego pod planowany zjazd o część działki nr [...] obr. 49 P. w taki sposób, aby zjazd dowiązany był do krawędzi jezdni ul. [...] Z powyższego jednoznacznie wynika, że na moment wydania decyzji o warunkach zabudowy inwestor nie wykazał właściwego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. W związku z tym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie powinno uchylać decyzji organu I instancji i przekazywać sprawy do ponownego rozpoznania (wydając takie rozstrzygnięcie naruszyło art. 138 § 2 K.p.a.), a zamiast tego po uchyleniu decyzji organu I instancji powinno mrzeć o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy, ze względu na brak wykazania przez inwestora właściwego dostępu do drogi publicznej zgodnie z art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p., przy czym procesową podstawą takiego orzeczenia powinien być art. 138 § 1 pkt 2) K.p.a W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu - co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie - polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 64d § 1 p.p.s.a. Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znaczącemu ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji przez materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Wniesiony sprzeciw okazał się bezzasadny. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2017, s. 728). Na gruncie niniejszej sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 rozporządzenia). Analiza jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, która pozwala na przeprowadzenie kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Nieprzeprowadzenie analizy lub jej istotna wadliwość oznacza naruszenie przepisów postępowania (art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.). Wyniki analizy przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, dlatego też jej rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami prawa ma zasadnicze znaczenie. Trafne jest stanowisko Samorządowego Kolegium, że braki, którymi dotknięta była analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu były na tyle istotne, że musiały zostać poprawione. Sporządzona natomiast analiza w takim kształcie nie mogła stanowić podstawy do ustalania warunków zabudowy. Podkreślić trzeba, że skoro analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy, to uzupełnianie tej analizy w postępowaniu odwoławczym powinno następować z dużą rozwagą i stanowić raczej wyjątek. Co prawda będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. By naprawić błąd organu I instancji organ II instancji musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1725/10 , z dnia 10 maja 2012 r., sygn. I OSK 238/12, z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2958/14, z dnia 24 marca 2022 roku, sygn. II OSK 997/21). Sporządzenie analizy urbanistycznej, odpowiadającej wymogom ustawowym, dopiero przez organ odwoławczy (przy istotnej wadliwości tej analizy sporządzonej wtoku postępowania przed organem I instancji) wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 136 k.p.a. Oznaczałoby to w istocie, że to organ odwoławczy przeprowadziłby faktycznie całe postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. To w konsekwencji prowadzić mogłoby do pozbawienia stron dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy uprawniony jest wyłącznie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji. Ponadto należy także mieć na uwadze wymóg sporządzenia analizy urbanistycznej przez osobę profesjonalnie przygotowaną do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1184/15, z dnia 28 czerwca 2022 roku, sygn. akt II OSK 1179/22). Stwierdzone przez Kolegium uchybienia, którymi obarczona jest analiza, dotyczą przy tym kwestii tak podstawowych jak np. wadliwe oznaczenie działek, czy nieobjęcie obszarem analizy drogi publicznej, do której teren inwestycji ma mieć dostęp, co potwierdza trafność rozstrzygnięcia decyzji, od której złożono sprzeciw. Ze względu na powyższe sprzeciw na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a. podlegał oddaleniu.