II SA/Kr 942/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 24 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp.z.o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia odrzucić skargę Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 123 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp.z.o.o. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 27 stycznia 2014 r. ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa budynku handlowo – usługowego na działce nr [...] obr. [...] przy [...] w K.. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Spółka [...] z siedzibą w K. wskazując, że organ l instancji niezasadnie odmówił zawieszenia postępowania zważywszy, że jest prowadzone postępowanie w sprawie wygaszenia w/w decyzji i jako mające dalej idące skutki prawne powinno wyprzedzać postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 23 czerwca 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 98 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Stosownie do art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zgodnie z utrwalonym i aktualnym stanowiskiem judykatury przepis art. 101 § 3 K.p.a. nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Przepis ten stanowi bowiem, że stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Z kolei zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zażalenie Spółki [...] sp. z o.o. w K. na postanowienie Prezydenta Miasta K. w sprawie odmowy zawieszenia postępowania dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27 stycznia 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "budowa budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] obr. [...] przy [...] w K." jest niedopuszczalne. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła spółka [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w K. zarzucając naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego tj.: art. 101 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje oraz art. 134 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia o niedopuszczalności zażalenia pomimo braku zaistnienia przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) - dalej określanej jako "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Należało zatem ocenić, czy dopuszczalna jest skarga na postanowienie podjęte na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., stanowiących, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (zażalenia) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia); postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Postanowienie wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie jest ani postanowieniem, na które służy zażalenie, ani postanowieniem kończącym postępowanie, ani postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia zażalenie nie przysługuje. Nie przysługuje również zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy bowiem zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 K.p.a.). Przepis art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Przepis ten należy zatem rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Wyczerpującą wykładnię art. 101 § 3 K.p.a. przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12.11.2015 r., sygn. akt II OSK [...]. Wskazał w nim, że przyjmując domniemanie racjonalności ustawodawcy należy uznać, że zmiana treści art. 101 § 3 K.p.a. jest dla jego wykładni istotna. Konstrukcja znowelizowanego przepisu wskazuje, że występuje w nim tautologia językowa, wskutek powtórzenia w istocie określenia "w sprawie", które odnosi się nie tylko do zwrotu: "zawieszenie postępowania", ale także do zwrotu: "odmowy podjęcia postępowania". Powyższy przepis wyraża zatem myśl, zgodnie z którą zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Wyraźne wyodrębnienie w redakcji art. 101 § 3 K.p.a. postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jako aktu, na które przysługuje zażalenie, wskazuje, iż celem ustawodawcy było odejście od uprawnienia strony do zaskarżania wszystkich postanowień "w przedmiocie" zawieszenia postępowania i wprowadzenie jedynie określonych rodzajów postanowień zaskarżalnych. Analiza językowa znowelizowanego art. 101 § 3 K.p.a. pozwala przyjąć, że skoro w przepisie tym ustawodawca posłużył się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który rozumie jedynie postanowienie negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Z założenia o racjonalności prawodawcy wynika, że używając w tekście prawnym (w szczególności w ramach tej samej jednostki redakcyjnej) określonego pojęcia, ustawodawca przyjmuje jedno rozwiązanie legislacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł dalej, że powyższe rozumienie wskazanego przepisu podyktowane jest również wykładnią systemową i celowościową, albowiem istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Trudno przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania (wykluczył możliwość zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania), a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. W uzasadnieniu do rządowego projektu zmiany ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stwierdzono, że brak jest powodów zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania i skargi do sądu administracyjnego (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia również za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego (por. art. 142 K.p.a.). Wreszcie NSA zwrócił uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżania postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej oraz cywilnej. Pogląd prawny, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"), jest powszechnie prezentowany w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest postanowieniem kończącym postępowanie, ponieważ odmowa zawieszenia postępowania oznacza, że będzie ono kontynuowane, a więc nie zakończyło się. Jedynie wyjątkowo postanowienie może kończyć postępowanie w sprawie administracyjnej, gdyż w Kodeksie postępowania administracyjnego postanowienia co do zasady wydawane są w toku postępowania administracyjnego (akty procesowe), chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Za postanowienia kończące postępowanie w sprawie administracyjnej uznać należy postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania czy też postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, gdyż tamuje merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Postanowienia takie są ostateczne, co oznacza, że nie przysługuje od nich zażalenie. Ponieważ są jednak postanowieniami kończącymi postępowanie, przysługuje od nich skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie rozstrzyga również sprawy administracyjnej co do istoty, ponieważ odnosi się wyłącznie do kwestii wpadkowej (incydentalnej) w toku postępowania administracyjnego. To decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do istoty, gdyż jej podstawą prawną są przepisy prawa materialnego. Postanowienie wydawane jest natomiast na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, co do zasady, w toku postępowania administracyjnego. Skoro zatem zaskarżone postanowienie nie należy do żadnej z kategorii aktów określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a., a brak jest regulacji szczegółowej w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a. dopuszczającej możliwość wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego, skargę tę należało ocenić jako niedopuszczalną, ponieważ dotyczyła ona aktu administracyjnego niepoddanego odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej. Strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia – postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ stosownie do art. 142 K.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Takie jednolite stanowisko, które należy podzielić w tej sprawie, zostało wyrażone w postanowieniach NSA z 31.03.2015 r. II OSK [...], LEX nr 1977782; z 19.11.2013 r. II OSK [...], LEX nr 1542022 czy wyroku NSA z 18.06.2013 r. II OSK [...] (opubl. ONSAiWSA z 2014 r., z 5, poz. 74). Nadto przytoczyć należy i inne stanowisko przyjmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjmuje się w nim, że przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. odnosi się nie tyle do postanowienia, na które nie służy zażalenie, ponieważ, co do zasady, nie jest dopuszczalne zaskarżanie postanowienia organu pierwszej instancji bez wyczerpania środków zaskarżenia, ale co do przedmiotu takiego postanowienia, którym jest kwestia wpadkowa w toku postępowania rozstrzygana postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Skoro zaś kwestią tą jest odmowa zawieszenia postępowania lub podjęcia zawieszonego postępowania, to na postanowienie w tej kwestii (stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia), wydane przez organ wyższego stopnia, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (porównaj: postanowienie NSA z dnia 31.03.2015 r., sygn. II OSK [...] i przywołane tam orzecznictwo, postanowienie NSA z dnia 26.06.2015 r., sygn. II OSK [...]). Powyższej okoliczności nie zmienia fakt błędnego pouczenia stron zawartego w zaskarżonym postanowieniu organu II instancji o możliwości zaskarżenia wydanego postanowienia skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z powyższych względów skarga podlega odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł sentencji postanowienia.