II SA/Kr 943/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi S. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala. [pic] Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 § 1 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako K.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania S. Z. od pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Podatków i Opłat Urzędu Miasta z dnia 13 stycznia 2014 r. znak [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 12 grudnia 2013 r. doręczono S. Z. upomnienie nr [...] z dnia 21 października 2013 r., wydane na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dotyczące uiszczenia należności z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odpowiedzi, pismem z dnia 19 grudnia 2013 r., skarżący wniósł m.in. o sprecyzowanie, czy ww. upomnienie jest pismem informacyjnym w postępowaniu przedegzekucyjnym, czy też ma ono charakter konstytutywny. Domagał się także podania podstawy prawnej, na jakiej został obciążony kosztami upomnienia, oraz podstawy, na jakiej wyliczono ich wysokość. Pismem z dnia 13 stycznia 2014 r. znak [...]. Zastępca Dyrektora Wydziału Podatków i Opłat Urzędu Miasta wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U Nr 137, poz. 1541), jeżeli należność nie jest zapłacona w terminie wynikającym z przepisów prawa, wierzyciel wysyła do zobowiązanego upomnienie, z zagrożeniem wszczęcia egzekucji po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia. W związku z brakiem uregulowania zobowiązania w terminie płatności, dnia 21 października 2013 r. przesłane zostało upomnienie nr [...], dotyczące zaległości za miesiące: lipiec i październik 2013 r. na kwotę 81,55 zł, w którym naliczone zostały również koszty upomnienia w wysokości 8,80 zł. Kwota naliczonych kosztów upomnienia wynika z zapisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 listopada 2001 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia skierowanego przez wierzyciela do zobowiązanego przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. Nr 137, poz. 1543) i wynosi czterokrotność wartości opłaty dodatkowej pobieranej przez państwowe przedsiębiorstwo użyteczności publicznej "Poczta Polska" za polecenie przesyłki listowej. Koszty upomnienia obciążają zobowiązanego i są pobierane na rzecz wierzyciela, a obowiązek uiszczenia kosztów upomnienia przez zobowiązanego powstaje z chwilą doręczenia upomnienia, które miało miejsce dnia 12 grudnia 2013 r. W piśmie z dnia 21 lutego 2014 r. zatytułowanym "Odwołanie" S. Z. wskazał, że zaskarża działanie (decyzję) organu podatkowego polegające na określeniu zaległości w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za lipiec 2013 r. i skutkujące upomnieniem o ww. zaległości, domagając się uchylenia zapadłych w sprawie decyzji. Podniósł, że w dacie powstania rzekomej zaległości obowiązywał przepis art. 6p ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu nakazującym organowi podatkowemu wszczęcie postępowania i określenia – w drodze decyzji – wysokości zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W piśmie skarżący odniósł się także merytorycznie do przesłanek ustalenia przedmiotowej zaległości. Wyżej wymienione pismo zostało przesłane przez Urząd Miasta Wydział Podatków i Opłat Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] w trybie art. 227 § 1 Ordynacji podatkowej. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło jak na wstępie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w sprawie nie istnieje przedmiot zaskarżenia, bowiem żadne rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej nie zostało podjęte. W skardze na powyższe postanowienie SKO S. Z. podniósł, że w sprawie sporne jest, czy organ powinien wydać decyzję, czy poprzestać na czynności materialno-technicznej, tj. działaniu polegającym na wysłaniu upomnienia. W jego ocenie, w sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna z przyczyn, które wskazał w odwołaniu. Ponadto, skarżący zakwestionował faktyczne podstawy domagania się zapłaty rzekomo zaległej części opłaty. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie jest bezsprzeczne, że w dniu 12 grudnia 2013 r. doręczono S. Z. upomnienie nr [...] z dnia 21 października 2013 r., wydane na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dotyczące uiszczenia należności z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z treścią art. 15 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym: " § 1. Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.§ 2. Koszty upomnienia obciążają zobowiązanego i, z zastrzeżeniem § 3, są pobierane na rzecz wierzyciela. Obowiązek uiszczenia kosztów upomnienia przez zobowiązanego powstaje z chwilą doręczenia upomnienia. Koszty te podlegają ściągnięciu w trybie określonym dla kosztów egzekucyjnych. § 3. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, koszty upomnienia są pobierane na rzecz komórki organizacyjnej wierzyciela, do której zadań należy prowadzenie egzekucji". Jest także bezsprzeczne, że pismem z dnia 19 grudnia 2013 r., skarżący wniósł m.in. o sprecyzowanie, czy ww. upomnienie jest pismem informacyjnym w postępowaniu przedegzekucyjnym, czy też ma ono charakter konstytutywny. Domagał się także podania podstawy prawnej, na jakiej został obciążony kosztami upomnienia, oraz podstawy, na jakiej wyliczono ich wysokość. Pismem z dnia 13 stycznia 2014 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Podatków i Opłat Urzędu Miasta poinformował skarżącego, że: 1) zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U Nr 137, poz. 1541), jeżeli należność nie jest zapłacona w terminie wynikającym z przepisów prawa, wierzyciel wysyła do zobowiązanego upomnienie, z zagrożeniem wszczęcia egzekucji po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia; 2) w związku z brakiem uregulowania zobowiązania w terminie płatności, dnia 21 października 2013 r. przesłane zostało upomnienie nr [...], dotyczące zaległości za miesiące: lipiec i październik 2013 r. na kwotę 81,55 zł, w którym naliczone zostały również koszty upomnienia w wysokości 8,80 zł. W w/w piśmie wyjaśniono także, zgodnie z zapytaniem skarżącego, że kwota naliczonych kosztów upomnienia wynika z zapisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 listopada 2001 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia skierowanego przez wierzyciela do zobowiązanego przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. Nr 137, poz. 1543) i wynosi czterokrotność wartości opłaty dodatkowej pobieranej przez państwowe przedsiębiorstwo użyteczności publicznej "Poczta Polska" za polecenie przesyłki listowej. Koszty upomnienia obciążają zobowiązanego i są pobierane na rzecz wierzyciela, a obowiązek uiszczenia kosztów upomnienia przez zobowiązanego powstaje z chwilą doręczenia upomnienia, które miało miejsce dnia 12 grudnia 2013 r. Z treści omawianego pisma jednoznacznie wynika, że posiada ono walor informacji skierowanej do skarżącego w związku z jego w/w zapytaniem. Treść i forma pisma, a także okoliczności jego powstania, nie spełniają wymogów formalnych i materialnych decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 107 § 1 k.p.a. " Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. § 2. Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja.§ 3. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.§ 4. Można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. § 5. Organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji również w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny". Kontrolowane w/w pismo tych atrybutów nie posiada. W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że pismo z dnia z dnia 13 stycznia 2014 r. Zastępcy Dyrektora Wydziału Podatków i Opłat Urzędu Miasta zostało skierowane do skarżącego w celu wyjaśnienia jego wątpliwości w przedmiocie tego, czy upomnienie jest pismem informacyjnym w postępowaniu przedegzekucyjnym, czy też ma ono charakter konstytutywny. Z treści pisma z dnia 13 stycznia 2014 r. Zastępcy Dyrektora Wydziału Podatków i Opłat Urzędu Miasta wynika po pierwsze, że upomnienie jest pismem informacyjnym, a po drugie, że samo omawiane pismo z dnia 13 stycznia 2014 r. wypowiadające się informacyjnie o informacyjnym charakterze upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym - nie stanowi decyzji administracyjnej. Pismo to zostało przesłane do skarżącego z jego inicjatywy i jako informacja o sprawie, sporządzona z inicjatywy podmiotu administrowanego, czyli skarżącego, stanowi zarazem wyraz realizacji przez administrację publiczną zasady informacji i pogłębiania zaufania do administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, przez niewiążące poinformowanie skarżącego na czym polega istota opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jakie jest prawne znaczenie deklaracji DJ o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, na czym polega upomnienie jako instytucja postepowania egzekucyjnego, z czego wynikają koszty upomnienia. Skarżący, co było już podnoszone, potraktował w/w pismo z dnia 13 stycznia 2014 r. Zastępcy Dyrektora Wydziału Podatków i Opłat Urzędu Miasta jako decyzję administracyjną i w piśmie z dnia 21 lutego 2014 r. zatytułowanym "Odwołanie" wskazał, że zaskarża działanie (decyzję) organu podatkowego polegające na określeniu zaległości w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za lipiec 2013 r. i skutkujące upomnieniem o ww. zaległości, domagając się uchylenia zapadłych w sprawie decyzji. W kontrolowanej sprawie skarżący kwestionuje w konsekwencji zasadność postanowienia z dnia 8 kwietnia 2014 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które działając na podstawie art. 127 § 1 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania S. Z. od pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Podatków i Opłat Urzędu Miasta z dnia 13 stycznia 2014 r. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest zgodne z powszechnie obowiązującym prawem. Instytucja kontroli instancyjnej i zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest związana z bytem prawnym decyzji administracyjnej lub odpowiednio postanowienia administracyjnego, gdy przysługuje od niego zażalenie. Skutecznie wniesienie odwołania jest zatem m.in. uzależnione od bytu prawnego decyzji, która jest kwestionowana. Zgodnie z treścią 27 § 1 k.p.a." Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji". Zarazem w myśl art. 134 k.p.a. " Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". W związku z powyższymi ustaleniami i przywołanym stanem prawnym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo uznało, że w sprawie nie występuje przedmiot zaskarżenia i wydało postanowienie, którym stwierdziło niedopuszczalność odwołania S. Z.. Skład rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażone w wyroku z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 848/13 LEX nr 1435714 trafnie podnoszące, że "Artykuł 134 k.p.a. wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a.". Mając na uwadze przedstawiony powyżej stan faktyczny i prawny kontrolowanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.