II SA/Kr 943/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 9 czerwca 2021 r, znak : [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. B. postanowieniem nr [...] z dnia 29 stycznia 2021 r. znak: [...] na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał T. S. budowę placu postojowo-składowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w B. , zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, oznaczonego na szkicu stanowiącym załącznik do postanowienia kolorem czerwonym i numerem [...]. Jednocześnie poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w razie złożenia tego wniosku oraz o sposobie obliczenia takiej opłaty. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez T. S. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 9 czerwca 2021 r., nr [...], znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazując art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, dalej u.p.b.). W jego uzasadnieniu wskazano, że w trakcie kontroli przeprowadzonej przez upoważnionych pracowników PINB w dniu 27 października 2020 r. ustalono, że "na działce nr ewid. [...] w B. w jej południowej części wykonano roboty budowlane polegające na wykonaniu zjazdu wraz z ukształtowaniem i utwardzeniem rodzimego gruntu tłuczniem, mającego na celu wydzielenie i przystosowanie terenu działki mogącego służyć do postoju samochodów". Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej "utwardzenia terenu". Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych budowa obiektu, który pełni określoną funkcję (w tym przypadku placu postojowo-składowego), wymaga pozwolenia na budowę. Wynika z tego, że to nie konstrukcja wykonanego utwardzenia jak twierdzi skarżący, a funkcja, jaką dany obiekt pełni w rzeczywistości powinna być podstawą jego kwalifikacji. Przedmiotowy obiekt budowlany należy zakwalifikować, jako budowlę. W myśl normy zawartej w art. 3 pkt 3 u.p.b. przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Nadto wskazano, że załącznik do ustawy Prawo budowlane wymienia place składowe, jako należące do XXII kategorii obiektów budowlanych. W opinii MWINB organ I instancji prawidłowo dokonał oceny materiału zgromadzonego w sprawie klasyfikując przedmiotowy obiekt, jako utwardzony plac postojowo-składowy. Na poparcie tego faktu przytoczono znajdujące się w zgromadzonym materiale dowodowym: fotografie, treść protokołu z kontroli oraz treść samego zażalenia wniesionego przez skarżącego cyt.: "Na należącej do mnie nieruchomości, to jest działce nr ewid. [...] wykonałem w ujawnionym terminie zmianę ukształtowania terenu, w taki sposób by powstała pozioma przestrzeń umożliwiająca składowanie i przeładunek materiałów (...)". Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b.: Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. W art. 29 u.p.b. zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym roboty budowlane prowadzące do zrealizowania placu postojowo-składowego nie mieszczą się w tym wyliczeniu. Ponadto, jak wskazuje organ odwoławczy analiza art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b. pozwala dokonać zróżnicowania budowli w postaci utwardzenia gruntu wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę od budowli o takim charakterze zwolnionej z tego obowiązku. Zgodnie z tym przepisem nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Czynnikiem decydującym w świetle prawa, mającym główne znaczenie jest rodzaj działki na jakiej wykonano roboty budowlane prowadzące do powstania obiektu. Ponieważ sporny obiekt powstał na działce rolo-leśnej, (co potwierdza treść wypisu z rejestru gruntów) - inwestor był zobowiązany uzyskać pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 7 u.p.b. "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000". W treści protokołu z kontroli z dnia 23 września 2020 r. wskazano: "Obecnie jest wykorzystywany w ten sposób - przeznaczenie do parkowania samochodów, o czym świadczy umieszczony samochód osobowy". Rozmiar utwardzonego terenu bezwzględnie przesądza o fakcie, iż byłby to parking dla znacznie większej ilości samochodów, niż określona w art. 29 ust. 2 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Na podsumowanie organ stwierdza, że budowa placu postojowo-składowego na terenie dz. nr [...] w B. wymagała pozwolenia na budowę. Inwestor nie dopełnił obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tego obiektu. PINB zasadnie prowadził postępowanie na podstawie art. 48 u.p.b., bowiem inwestor dopuścił się samowoli budowlanej Przepisy ustawy Prawo budowlane przewidują możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Legalizacja obiektu budowlanego przebiega dwustopniowo. Wstępnie o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej rozstrzyga inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, który na podstawie art. 48a u.p.b. musi wyrazić taka wolę składając "wniosek o legalizację". W przypadku złożenia takiego wniosku zgodnie z normą zawartą w art. 48b organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. MWINB ponadto wyjaśnił, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie jest obowiązkiem inwestora, nie jest także karą (czy też mandatem) nałożoną na inwestora, ponieważ inwestor nie musi uiścić opłaty legalizacyjnej. Jej uiszczenie jest swojego rodzaju przywilejem - sposobem sanowania samowoli budowlanej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2008 r. II OSK 842/07). Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. S.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania to jest art. 6. art. 7. art. 8. art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a., poprzez brak wykazania należytej dbałości w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie jednoznacznego ustalenia właściwej funkcji, jaką spełnia nieruchomość skarżącego, przede wszystkim co do uznania, że na przedmiotowej nieruchomości miałoby dojść do utwardzenia gruntu, a dalej aby miał powstać plac składowy lub parking na ponad 10 pojazdów, bez należytego sprawdzenia powodów przeprowadzenia prac ziemnych na nieruchomości, 2) naruszenie przepisów postępowania to jest art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a., poprzez brak zebrania materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności nieprzeprowadzenie dowodów, które potwierdzałyby fakt: - naniesienie na nieruchomości tłucznia w taki sposób, aby można było stwierdzić, że efekt tych prac to budowla, a nie jedynie prace ziemne nie wymagające pozwolenia na budowę, ' - istnienia możliwości postoju pojazdów w liczbie większej niż 10, 3) naruszenie przepisów postępowania to jest art. 6. art. 7. art. 8. art. 11. art. 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji, a w szczególności bezpodstawne uznanie, że fakt postoju jednego pojazdu na nieruchomości skarżącego uzasadnia przyjęcie tezy, iż funkcja nieruchomości świadczy o wybudowaniu placu postojowego, mimo iż zebrany materiał dowodowy w sprawie nie usprawiedliwia przyjęcia takiej tezy, 4) naruszenie przepisów postępowania to jest art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i wydanie zaskarżonego postanowienia bez wezwania do wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego w sprawie, 5) naruszenie przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie, przy braku przesłanek uzasadniających przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości prac w postaci utwardzenia gruntu, co miałoby prowadzić do powstania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, 6) naruszenie przepisu art. art. 29 ust.2 pkt. 7 i 11 ustawy prawo budowlane ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie w sprawie, choć niewątpliwie zmiany na gruncie wykonane przez skarżącego mogą zostać potraktowane, jako wykonanie stanowisk postojowych dla samochodów osobowych w liczbie nie więcej niż 10 stanowisk włącznie, jak też jako wykonanie zjazdu z drogi gminnej. Skarżący na zasadzie art. 106 § 3 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: - opinii technicznej mgr. inż. M. S. dotyczącej działki nr [...] w B. - opinii geotechnicznej nr [...] dr J. T. dot. rozpoznania górnej warstwy gruntu na działce nr [...] w B. - pozwoleń udzielonych skarżącemu na wycinkę drzew w zakresie działki nr [...], a następnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Stan faktyczny został ustalony na podstawie kontroli przeprowadzonych w dniu 23 września 2020 r. i 27 października 2020 r. Stwierdzono wówczas, że na działce nr [...] w B. wykonano roboty budowlane polegające na budowie zjazdu wraz z ukształtowaniem i utwardzeniem gruntu tłuczniem. W ten sposób doszło do powstania ciągu komunikacyjnego o szerokości 2 metrów. Inwestor T. S. (skarżący) podczas drugiej z wymienionych kontroli oświadczył, że teren ten był wcześniej porośnięty drzewami, a po ich wycięciu w celu zabezpieczenia terenu przez dalszym osuwaniem teren został wyrównany i utwardzony. Teren ten służy do składowania drewna, ewentualnie obornika dla gospodarstwa znajdującego się na działce nr [...]. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwalifikacji tych prac, jako prac budowlanych, na skutek których powstała budowla tj. plac postojowo – składowy. Skarżący twierdzi, że w zebranym materiale dowodowym brak jest podstaw by wysnuwać tak daleko idące wnioski. Podkreśla, że posiadał stosowne pozwolenie na wycinkę (które załączył do skargi). Po wykonaniu prac związanych z wycinką drzew teren i tak nie nadawał się do przewidzianego użytku, a bez względu na zamiar jego wykorzystania i tak wymagał niezbędnego zabezpieczenia. Błotnista powierzchnia i nierówności po wykopach korzeni wymagały odpowiedniej niwelacji, aby nie doprowadzić do powstania osuwisk, czy innych miejsc niebezpiecznych dla ludzi i zwierząt. To sama wycinka drzew (dozwolona dla właściciela) była już samodzielnym powodem przeprowadzenia prac ziemnych polegających na zrównaniu powierzchni. Podkreśla, że do prac niwelacyjnych użyto materiału tożsamego z tym, który występuje w podłożu na tym terenie i w sąsiedztwie. Do skargi dołącza opinię geotechniczną dot. rozpoznania górnej warstwy gruntu na działce nr [...] w Baczynie autorstwa dr J. T. oraz opinię techniczną mgr inż. M. S.. Okoliczności te nie podważają prawidłowości ustaleń organów nadzoru budowlanego i dokonanej przez nich kwalifikacji wykonanych prac, ani dają podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że doszło do wyrównania i utwardzenia tłuczniem powierzchni gruntu na przedmiotowej działce. Organy nadzoru budowlanego zobowiązane były dokonać kwalifikacji prawnej wykonanych przez inwestora robót budowlanych, a zatem ustalić czy są robotami niewymagającymi zgłoszenia, objętymi zgłoszeniem, czy też wymagającymi pozwolenia na budowę. Organy obu instancji wskazały, że za zakwalifikowaniem powstałego placu jako budowli wymagającej pozwolenia na budowę przemawia funkcja, do jakiej teren został przystosowany, jak również zakres wykonanych robót. Zmieniło się ukształtowanie terenu, nastąpiło zwiększenie użyteczności działki poprzez stworzenie możliwości parkowania na nim samochodów oraz składowania materiałów. Powstała pewna całość techniczno – użytkowa o określonej konstrukcji i funkcji. Jak wskazuje organ I instancji – na skutek wykonanych robót niwelacyjnych doszło do celowego przemieszczenia wielkich mas ziemi, skutkującego uzyskaniem płaskiej części terenu. Prawidłowo uznano, że tak szeroko zakrojone prace wykraczają poza samo zabezpieczenie terenu przed osuwaniem. Słusznie też zwrócono uwagę, że inwestor prowadzi działalność komercyjną polegającą na wynajmie obiektów budowlanych (co do których wszczęto odrębne postępowania), zgodnie z ofertą na stronie internetowej [...]. Sąd podziela dokonaną przez PINB ocenę, że wykonanie przedmiotowej budowli zostało zrealizowane w celu zapewnienia miejsc parkingowych osobom korzystającym z tej oferty. W świetle powyższych rozważań prawidłowo zakwalifikowano wykonane roboty budowlane, jako budowę placu postojowo – składowego tj. jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Oceny tej nie zmieniają opinie techniczne i geotechniczne dołączone do skargi. We wnioskach opinii geotechnicznej (k. 13 akt sądowych) wskazuje się, że: - na działce zastosowano właściwy materiał obojętny dl środowiska, który wpisuje się w budowę geologiczną obszaru otaczającego działkę - nasyp jest wodoprzepuszczalny - warstwo nasypu jest biologicznie czynna - nasyp jest w stanie średniozagęszczonym, blisko stanu luźnego i jest łatwy do usunięcia. Podobne wnioski wynikają z drugiej z wymienionych opinii (k. 38 akt sądowych): "(...) wykonano niwelację terenu po wycince drzew. Rozsypane na powierzchni przekształconej kruszywo jest warstwą biologicznie czynną, na której rozwija się roślinność, a po ułożeniu na niej dodatkowej warstwy humusu może być podłożem dla bardziej wymagających roślin czy zadrzewienia. Warstwa ta też może zostać łatwo usunięta z części terenu przeznaczonego pod ewentualną zabudowę zagrodową czy infrastrukturę towarzyszącą tej zabudowie". Autorka opinii technicznej zwraca tez uwagę, że "nie stwierdzono warstw konstrukcyjnych nawierzchni drogowej (nawet nawierzchni gruntowej wzmocnionej)", "trudno nazwać nawiezioną warstwę kruszywa podbudową". Okoliczności te – wbrew stanowisku skarżącego – nie wpływają na kwalifikację wykonanych robót budowlanych, jako budowy placu postojowo – składowego, wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, jakkolwiek pozytywnie trzeba ocenić zastosowanie materiałów wysokiej jakości. Na k. 37 akt sądowych autorka opinii wyraża stanowisko, że nie mamy do czynienia z budowlą ziemną ani parkingiem – przy czym żaden z orzekających w sprawie organów takiej kwalifikacji nie dokonał. Dalej autorka opinii stwierdza, że wykonanie nasypu z kruszywa mineralnego na działce budowlanej nie zostało ujęte w ustawie Prawo budowlane ani w definicjach (art. 3), ani w wykazie robót niewymagających pozwolenia na budowę (art. 29), ani robót wymagających zgłoszenia (art. 30). Trzeba jednak pamiętać, że w myśl art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Do takiego utwardzenia niewątpliwie doszło w niniejszej sprawie, choć autorka opinii twierdzi, że wykonano jedynie niwelację i wyrównanie poziomu gruntu po wycince drzew i usunięciu korzeni. Dokonane utwardzenia powierzchni potwierdzają fotografie wykonane podczas obydwu kontroli. Skoro tylko dla utwardzenia działek budowlanych wystarczające jest dokonanie zgłoszenia, to utwardzenie powierzchni gruntu na wszystkich innych działkach wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę – którym inwestor się w niniejszej sprawie nie legitymował. Z tych względów prawidłowo wszczęto procedurę przewidzianą w art. 48 ustawy Prawo budowlane i wydano zaskarżone postanowienie. W świetle powyższego należało za bezzasadne uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 48 ustawy Prawo budowlane, jak również zarzuty dotyczące niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 7 i 11 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którymi nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000 oraz zjazdów z dróg powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy rozmiar utwardzonego terenu bezwzględnie przesądza o fakcie, że byłby to parking dla znacznie większej ilości samochodów, niż określona w art. 29 ust. 2 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Z kolei budowa zjazdu nie jest przedmiotem postępowania. W zakresie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. trzeba wskazać, że zawiadomieniem z 18 listopada 2020 r. zawiadomiono pełnomocnika skarżącego o wszczęciu postępowania i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem. Pełnomocnik skarżącego skorzystał z możliwości zapoznania się z aktami (k. 13 akt administracyjnych I instancji), a następnie pismem z 11 grudnia 2020 r. wniósł o umorzenie postępowania. Po tej dacie do akt sprawy dołączono jedynie wydruk ze strony internetowej Świerkowe Zacisze Domki z ofertą domków na wynajem. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności należało dojść do wniosku, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.