II SA/Kr 944/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska(spr) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2008 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewody z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej K. M. kwotę 200 zł (dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Starosta, na podstawie art. 146 § 2 i art. 151 § 1 kpa oraz art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) odmówił uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] września 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, elektryczną, (bez gazowej), przyłączami zewnętrznymi: elektrycznym napowietrznym, wodociągowym, kanalizacyjnym, gazowym oraz zbiornikiem na nieczystości ciekłe, zlokalizowanej na działce nr [...] (przyłącz elektryczny napowietrzny z dz. nr [...]) w m. W., gm. I.", wydanej dla inwestora A. M. i A. M. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. (sprostowanym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r.) wznowiono na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla w/w inwestycji. Postępowanie zostało wznowione w związku ze złożonym w dniu 29 października 2004 r. przez J. M. pismem wraz z dokumentami, nieznanymi organowi w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę m. in. w zakresie zgodności mapy sytuacyjno-wysokościowej, na której sporządzono projekt zagospodarowania działki nr [...] ze stanem faktycznym. Organ podał, że dokonał analizy przedłożonych dokumentów oraz uzyskał z Wydziału Geodezji i Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w K. informację, że istnieje zgodność przebiegu granic działki nr [...] z granicami działek sąsiednich ujawnionych na mapie zasadniczej, sytuacyjno-wysokościowej i ewidencyjnej. Potwierdzono prawidłowość załączonych do projektu budowlanego dokumentów geodezyjnych, które zostały dołączone przez inwestorów do wniosku o pozwolenie na budowę. Zdaniem organu nie wyszły zatem na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne ani nowe dowody, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, uzasadniające uchylenie decyzji z dnia [...] września 2004 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły G. L., K. M. i E. P. W odwołaniu udzieliły pełnomocnictwa J. M., który przyjęcie pełnomocnictwa potwierdził swoim podpisem. W obszernym odwołaniu przedstawiły historię podziałów działki nr [...] i ustanowienia na działkach z niej powstałych służebności gruntowych, ustanowionych dla każdoczesnych właścicieli wydzielanych działek, oznaczonych aktualnie jako działki : [...], [...], [...] i [...], ujawnionych w księdze wieczystej nr [....] i [...]. Zarzuciły, że uzasadnienie decyzji rozmija się ze stanem władania ujawnionym w księgach wieczystych. Odwołujące się podniosły , że między działkami [...], [....], [...] i [...] oraz m.in. między działkami [...] i [...] znajduje się dwumetrowy pas terenu drogi gminnej długości 269m, biegnący od drogi nr [...] do działki nr [...]. Wskazały, że pas gruntu o szerokości 2 m , stanowiący szlak służebny przebiegający po działce nr [...] kończy się na północnej granicy działki nr [...] K. M. Odwołujące się zarzuciły również, że A. M. złożył nieprawdziwe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazujące na to, że ma prawo do korzystania z drogi znajdującej się na działce K. i J. M. oraz E. i D. P. Podały, że droga gminna nr [...] powstała z pasów terenu, na którym ustanowiono służebności gruntowe obciążające działkę nr [...] i [...]. Zaakceptowanie przez Starostwo projektu drogi dojazdowej nr [...] na drodze gminnej uderza w interesy osób trzecich, gdyż droga ta nie jest własnością inwestorów, ale własnością gminy. W efekcie działka [...] została pozbawiona dojazdu. Skoro zatem obok budowy biegnie droga gminna to usytuowanie zjazdu wymaga nowego rozwiązania. Nadto w odwołaniu podniesiono, że obowiązujący na tym terenie plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje w tym miejscu drogę [...] (8-10, a może i 15 m), tak więc szambo zostało zaprojektowane na drodze [...], co oznacza naruszenie art. 35 ustawy Prawo budowlane i innych. Odwołujące się domagały się ustalenia w projekcie frontowej linii zabudowy dla drogi [...] w celu zapewnienia odpowiedniego pasa pod publiczną infrastrukturę, co jest uzasadnione również planami zbudowania ogrodzenia zarówno przez odwołujące się jak i inwestora. Dalej wskazały, że Starostwo naruszyło art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo budowlane poprzez akceptację projektu, który odwraca ustaloną prawem kolejność budowania, poprzez wykonanie drogi dojazdowej do budowy na końcu procesu inwestycyjnego, zmuszając tym samym inwestora do naruszenia cudzej własności, jako, że w uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że działka inwestorów nie ma dostępu do drogi gminnej. Zarzuciły również, że organ odmówił im zapoznania się z aktami sprawy. Do odwołania dołączono plik załączników. Na prezentacie organu umieszczonej na odwołaniu nie odnotowano ich ilości. W odwołaniu podano, że załącznikami są dokumenty : 1, 1b, 3A, 5, 7, 8, 12, 13a, 17, 18, 20, 21, 27e, 28, 38, 51, 52, 52a, 62, 65, 75, 77, 78, 80, 84. Decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania J. M., K. M. i E. P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że po dokonaniu analizy akt stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych wykonanej przez uprawnione do tego osoby m. in. na podstawie mapy zasadniczej. Zgodność ww. mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych z przebiegiem granic działki [...] z granicami działek sąsiednich ujawnionych na mapie zasadniczej, sytuacyjno-wysokościowej i ewidencyjnej została potwierdzona przez Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w K. pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. Z powyższych zasobów geodezyjnych oraz z pisma Wójta Gminy I. znak: [...] z dnia [...] lipca 2004 r. wynika, że działka [...] posiada możliwość dostępu do drogi gminnej nr ewid. [...] w W. poprzez zjazd z drogi w północno-wschodnim narożniku działki. Zatem wymóg dostępu działki do drogi publicznej sformułowany w art. 5 ustawy prawo budowlane jest spełniony. Projekt zagospodarowania działki dla przedmiotowej spornej inwestycji przewiduje zlokalizowanie ciągu komunikacyjnego – dojazdu i dojścia, wzdłuż wschodniej granicy działki, biegnącego do północno-wschodniego naroża działki nr [...], który graniczy w ww. drogą gminną. Natomiast kwestia korzystania przez inwestora z innego pasa drogi nie może być przedmiotem niniejszego postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że organy w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dokonują weryfikacji dokumentów pod kątem spełniania wymogów zawartych w przepisach prawa budowlanego, co zaś się tyczy zagadnienia praw do drogi to winno być to przedmiotem postępowania przed sądem cywilnym. Na powyższą decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła K. M. domagając się jej uchylenia w związku z odmową sprostowania błędów w ewidencji gruntów i nie uwzględnienia interesu osób trzecich przy wydaniu pozwolenia na budowę na działce nr [...] w W. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja pozostawiła w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę, którą wydano na błędnym podkładzie geodezyjnymi oraz z pominięciem ustaleń planu miejscowego. W skardze powtórzono historię podziałów działki nr [...] i ustanowienia na działkach z niej powstałych służebności gruntowych, zawartą w odwołaniu. Podniosła, że na skutek wyroku NSA z 1995r sprostowano błędy w ewidencji gruntów w zakresie pasa służebności gruntowej (opisanej jako służebność nr 2) –drogi gminnej nr [...], jednakże nieutwardzona część drogi nr [...] została przez projektantów włączona do działki inwestorów nr [...], a "reszta drogi gminnej nr [...] i oznaczonej w wyniku restytucji już jako nr [...]" została skomunalizowana. Skarżąca zarzuciła, że organ udzielił inwestorom prawa do przejazdów na plac budowy po jej własności (służebność nr 2 ), czyli po gruntach zwróconych w 1996r w wyniku wyroku NSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga jest zasadna. Na wstępie zauważyć należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wznowione na podstawie art.145 § 1 pkt 5 kpa. Tymczasem z treści pisma skarżącej z dnia [...].10.2004r wynika, że K. M. sformułowała w nim zarzut, że niesłusznie została pomięta jako strona postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] września 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Niewątpliwie treść art. 149 § 2 k.p.a. uzasadnia wniosek, iż postanowienie o wznowieniu postępowania nie zwęża granic tego postępowania tylko do podstawy wznowienia wyznaczonej w tym postanowieniu, a zatem przedmiotem badań i ustaleń w tym zakresie mogą być wszystkie podstawy określone w art. 145 § 1 k.p.a.. Nadto zauważyć należy, ze granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznaczona jest zakresem sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną. Wznowienie postępowania może przy tym nastąpić wyłącznie w razie zaistnienia błędów w sposobie prowadzenia postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie kwestionowanej decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 6.02.1998r II SA 1471/97 LEX nr 41341). W związku z podstawą prawną wznowienia postępowania w niniejszej sprawie wskazaną w postanowieniu o wznowieniu, stwierdzić należy, ze przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie wtedy, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody", nie były znane organowi, który wydał decyzję. Nieprawidłowy jest pogląd organu, że skoro "istnieje zgodność przebiegu granic działki nr [...] z granicami działek sąsiednich ujawnionych na mapie zasadniczej, sytuacyjno-wysokościowej i ewidencyjnej" oraz "potwierdzono prawidłowość załączonych do projektu budowlanego dokumentów geodezyjnych, które zostały dołączone przez inwestorów do wniosku o pozwolenie na budowę", to "nie wyszły zatem na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne ani nowe dowody, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, uzasadniające uchylenie decyzji z dnia [...] września 2004 r." Wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu decyzji, że organ dokonał analizy przedłożonych dokumentów, jego treść nie wskazuje, aby analiza taka została przez organ przeprowadzona. Rozstrzygnięcie zapadło w istocie w oparciu o treść pisma z Wydziału Geodezji i Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w K. zawierającego informację, że istnieje zgodność przebiegu granic działki nr [...] z granicami działek sąsiednich ujawnionych na mapie zasadniczej, sytuacyjno-wysokościowej i ewidencyjnej. Zarzuty skarżącej nie sprowadzały się jednakże wyłącznie do zakwestionowania poprawności mapy, na której sporządzony został projekt zagospodarowania działki. W niezwykle szczegółowym piśmie z dnia [...].10.2004 r i odwołaniu, do których dołączono szereg załączników, skarżąca wywodziła bowiem, że działka inwestorów nr [...] obciążona jest służebnością. A ta okoliczność miała istotne znaczenie dla treści decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Te okoliczności zostały pominięte w uzasadnieniach decyzji obydwu instancji, co przesądza o naruszeniu art.107 kpa. Materiał sprawy nie został w należyty sposób rozważony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie dokonanie szczegółowej analizy przedstawionych przez skarżącą dokumentów. W razie ustalenia, że działka nr [...] jest obciążona służebnością, okoliczność ta spowodowałaby ograniczenia w możliwości jej zagospodarowania przez inwestorów. W tym miejscu podkreślić należy, że projekt zagospodarowania działki znajdujący się w projekcie budowlanym zatwierdzonym kwestionowaną decyzją nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do przepisu § 6 ust.1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 lutego 1995r w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie( Dz.U.95.25.133) treść mapy do celów projektowych, poza elementami stanowiącymi treść mapy zasadniczej łącznie z granicami władania (własności) nieruchomości (działek), powinna zawierać m.in. opracowane geodezyjnie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, linie zabudowy oraz osie ulic, dróg itp., jeżeli zostały ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotowy projekt elementów tych nie zawiera. Nadto, zgodnie z § 8 rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.03.120.1133) część opisowa i rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna określać projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym układ komunikacyjny oraz układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej. Danych tych przedmiotowy projekt nie zawiera. W kontekście zarzutów skarżącej ma to istotne znaczenie. Wreszcie, w aktach sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę brak jest pełnej informacji o treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy I. z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy I. składającego się z IV obszarów, obejmujących granice administracyjne Gminy. Organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie dostrzegł, że działka inwestorów położona jest również w obszarze oznaczonym symbolem [...]. Zgodnie z § 31 ust. 5 tekstu planu w obszarze tym ustalono minimalną szerokość drogi w liniach rozgraniczających na 8-15m. Z kolei w ustępie 8 tego przepisu określono, że minimalna odległość lokalizacji nowych budynków mieszkalnych oraz obiektów i urządzeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi od ciągów komunikacyjnych dla projektowanych dróg [...] wynosi 6 m od krawędzi jezdni. Również do tego zapisu planu organ będzie się musiał odnieść. Z kolei zarzut skarżącej, że zaskarżona decyzja pozostawiła w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę, którą wydano na błędnym podkładzie geodezyjnym, jest niezasadny. Stosownie do § 4 cytowanego wcześniej rozporządzenia z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej. W myśl art.2 pkt 7) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.05.240.2027 j.t.) mapą zasadniczą jest wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych. Według pkt 8 ewidencja gruntów i budynków jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Zgodnie z art.20 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in. gruntów - ich położenia, granic i powierzchni. Przepisy ustawy wyraźnie odróżniają regulacje prawne powiązane z ewidencją gruntów (art. 20-26) od problematyki rozgraniczania nieruchomości (art. 29-39). W pierwszym wypadku chodzi o naniesienie do ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach, co ma charakter informacyjny. Rozgraniczenie nieruchomości służy natomiast ustaleniu przebiegu granic między nimi przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych gruntów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenia odpowiednich dokumentów. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej Ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Zgodnie z treścią pkt 8 załącznika Nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz.U.99.49.493) klauzula potwierdzająca aktualność treści mapy zasadniczej umieszczona na kopii mapy zasadniczej powoduje, że mapa ta może służyć do celów projektowych. Kopia mapy zasadniczej służąca jako podkład do projektu zagospodarowania działki inwestorów klauzulę taką zawiera. Skoro zatem projekt zagospodarowania działki został sporządzony na właściwej mapie, organ budowlany w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie miał kompetencji do ustalania, czy mapa ta odpowiada stanowi prawnemu nieruchomości. Kwestia zgodności mapy zasadniczej z rzeczywistym stanem prawnym może być badana w odrębnym postępowaniu. Na marginesie zwrócić należy uwagę na sprzeczność wewnętrzną skargi. Z jednej bowiem strony skarżąca wykazywała, że działka inwestorów nr [...] obciążona jest służebnością, co zostało przedstawione na sporządzonym przez nią szkicu, a z drugiej strony twierdziła, że między jej działką oraz działkami nr [...], [...] i [...] a działkami nr [...] i [...] przebiega droga gminna. Z przedstawionych dokumentów wynika natomiast, że pas terenu opisany na mapie jako droga asfaltowa nie jest drogą gminną , stanowi bowiem część działki nr [...] i następnych. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja , jak i poprzedzająca ją decyzja organu i instancji naruszają prawo procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 135 p.p.s.a orzeczono jak w punkcie I wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.