II SA/Kr 945/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Ewa Rynczak Barbara Pasternak / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. sprawy ze skargi I. S. i L. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki decyzją nr [...] z dnia [...] 2007r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), oraz art. 104 kpa, nakazał inwestorowi J.R. rozbiórkę dobudowanej i nadbudowanej w latach 2004-2006 części obiektu budowlanego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr.[...] przy ul. [...] w K. tj.: dobudowanego garażu w poziomie piwnic wraz z nadbudowaną nad nim częścią mieszkalną w parterze i na l piętrze od strony wschodniej budynku, dobudowanego ganku od strony zachodniej budynku, nadbudowanej części dachu, w której powstał pokój mieszkalny oraz wykonanego tarasu od strony południowej budynku, tj. rozbiórkę do stanu sprzed dobudowy i nadbudowy tych części obiektu - zrealizowanych bez uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że inwestor na przełomie [...] 2004r. rozpoczął roboty budowlane polegające na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego od strony wschodniej. Inwestor dobudował do budynku garaż w poziomie piwnic, a nad nim nadbudował część mieszkalną w parterze z otworem okiennym w narożniku południowo wschodnim oraz wykonał roboty murowe na l piętrze - stan surowy. Odległość ściany przedmiotowego dobudowanego garażu wynosi około 2,50m od granicy działki sąsiedniej. W dniu kontroli inwestor nie posiadał na wykonanie opisanych powyżej robót decyzji o pozwoleniu na budowę. PINB zaznaczył, że pismem z dnia [...] lutego 2005r. wystąpił do Prezydenta Miasta K. o zajęcie stanowiska w trybie art. 106 kpa w sprawie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub o podanie, czy dla wskazanego terenu została wydana ostateczna w dniu wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec odmowy Prezydenta Miasta K. zajęcia w/w stanowiska w trybie art. 106 §1 kpa organ l instancji przeprowadził czynności wyjaśniające w zakresie zbadania, czy w obecnie obowiązujących przepisach ustawy Prawo budowlane, zachodzą przesłanki do zastosowania art. 48 ust. 2-4 tej ustawy. Organ ustalił, że obszar, na którym zrealizowano rozbudowę budynku od dnia [...] stycznia 2003r. nie podlega ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. , a w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji w latach 2003-2005r nie została wydana decyzja WZIZT dla rozbudowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego jak również nie jest prowadzone żadne postępowanie w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto w wyniku kontroli w dniu [...] października 2006r. ustalono, że budynek przy ul. [...] w K. to obiekt dwukondygnacyjny, podpiwniczony, kryty dachem płaskim z nowo nadbudowaną częścią dachu, roboty budowlane zostały już zakończone, a obiekt jest otynkowany. Odległość rozbudowanego budynku od ogrodzeń sąsiednich nieruchomości jest mniejsza niż 3 m. Ponadto organ l instancji wskazał, że J.R. jednoznacznie oświadczył do protokołu, iż od 2004r. bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej dobudował garaż do istniejącego budynku w poziomie piwnic od strony wschodniej, na garażu tym nadbudowę w poziomie parteru wzdłuż całej długości ściany wschodniej oraz częściowo wychodzącą poza ścianę tylnią budynku, a nad tą nadbudową w poziomie l piętra dodatkowo dobudował część mieszkalną od strony wschodniej. Od strony zachodniej budynku dobudował ganek zabudowując schody zewnętrzne. Dokonał również nadbudowy budynku poprzez podniesienie szczytowej części dachu o około 0.5 m. Inwestor wykonał również taras od strony południowej budynku. Wprawdzie inwestor w kwietniu 2005r. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla terenu położonego w K. przy ul. [...] dla inwestycji pn: rozbudowa budynku jednorodzinnego, jednak wobec faktu, iż inwestor wykonał już roboty budowlane objęte przedmiotowym wnioskiem organ administracji architektoniczno-budowlanej przesłał przedmiotowy wniosek do PINB celem rozpatrzenia według kompetencji i zawiesił przedmiotowe postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Zatem do chwili wydania decyzji organu l instancji nie została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla w/w inwestycji i brak jest możliwości stwierdzenia przez PINB zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego decyzji o warunkach zabudowy ani też z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego organ l instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego umożliwiający wdrożenie postępowania legalizacyjnego. Ponadto w ocenie organu rozbudowa budynku wykonana została niezgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dlatego też organ nakazał: rozbiórkę do stanu sprzed dobudowy i nadbudowy samowolnie wykonanych części obiektu budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł J.R. , który zarzucając PINB naruszenie art. 7, 8, 9, 12, 67, 77 i 80 kpa, wskazał m.in. na zły stan techniczny obiektu, który "wymagał natychmiastowego remontu" oraz na okoliczności związane z warunkami mieszkaniowymi licznej rodziny. Zarzucił również, że decyzja PINB została wydana bez należnego sumiennego rozpatrzenia. Zdaniem odwołującego się PINB nie udowodnił jednoznacznie, jakie faktycznie zostały wykonane roboty budowlane, nie umożliwił mu uczestniczenia w kontroli posesji ani też nie doprowadził do sprawdzenia projektu budowlanego. Podkreślił też brak możliwości uczestniczenia w kontroli, co uniemożliwiło wypowiedzenie się w przedmiocie wykonanych robót i obronę przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Odwołujący się podał, że budynek nr [...] został przez niego kupiony w bardzo złym stanie technicznym i wymagał natychmiastowego remontu. Otrzymał jednoznaczną ekspertyzę stwierdzającą, że konstrukcja budynku ma poważne wady techniczne (pęknięcia w ścianach nośnych grożące nawet katastrofą budowlaną) i dlatego remont należało wykonać natychmiastowo, ponieważ stan taki powodował zagrożenie dla osób w nim mieszkających. Podkreślił też, że kiedy dowiedział się, iż naruszył prawo, natychmiast wstrzymał roboty budowlane i wystąpił o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania w zakresie rozpoczętych robót, jednak przewlekłość prowadzonego postępowania spowodowała, że decyzji tej nie posiada. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 1 i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie organ l instancji w dniu wydania skarżonego rozstrzygnięcia uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo budowlane. Jednak z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. akt P 37/06, 160/11/A/2007 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844), w którym orzeczono o niezgodności z wynikającą z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji części przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy uznał, że nie jest możliwe utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Wydanie decyzji na podstawie przepisu który jest niezgodny z Konstytucją mogłoby stanowić podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145a kpa. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły I. S.-K. oraz L.M. i D.M. , podnosząc, że roboty budowlane wykonane przez J.R. są sprzeczne z przepisami prawa budowlanego, w szczególności nie zostały zachowane wymagane odległości od granic z sąsiednimi działkami. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż zachodzi konieczność Przeprowadzenia postępowania w znacznej części, co wyklucza możliwość jego uzupełnienia w trybie art. 136 kpa. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę D.M. z powodu nieuiszczenia wpisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, jako organ uprawniony do kontroli zaskarżonych do niego aktów na podstawie kryterium legalności, bierze pod uwagę stan istniejący w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została w dniu [...] 2007 r. przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane miał następujące brzmienie : Ust. 1: Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ust. 2 : Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 : 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W ust. 3 ustawodawca zawarł katalog dokumentów, do których przedstawienia organ zobowiązuje inwestora w celu umożliwienia przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Zgodnie z treścią ust. 4 przepisu, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych przez organ , stosuje się przepis ust. 1 ( tj. wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę), natomiast w przypadku ich przedłożenia, traktuje się je jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona - ust. 5. Z treści ust. 2 pkt. 1 b) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że możliwość uruchomienia procedury legalizacyjnej istniała wówczas, gdy inwestor legitymował się ostateczną, w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego, decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego m.p.z.p Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06, 16/11/A/2007, Trybunał Konstytucyjny orzekł: "Art 48 ust., 2 pkt. 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt.1 ustawy z dnia 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 i nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji" Przedmiotem badania przez sąd w niniejszej sprawie jest ostateczna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w dniu [...] czerwca 2008 r. a więc po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku stwierdzającego niezgodność z Konstytucją przepisu art. 48 pr. bud. w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja treść tego wyroku uwzględnia w sposób należyty. Organ pierwszej instancji, będąc związany treścią powołanego jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, przepisu art. 48 pr. bud., poczyniwszy ustalenia, iż brak na danym terenie obowiązującego m.p.z.p., ani że inwestor nie legitymuje się ostateczną w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydał decyzję opartą na art. 48 ust. 1 pr. bud., bowiem nie zaistniały podstawy prawne do wszczęcia procedury legalizacyjnej, o której mowa w dalszej części przepisu. Jednakże uznanie przez Trybunał Konstytucyjny, że przepis, który stanowił podstawę prawną wydanej decyzji jest sprzeczny z Konstytucją, powoduje wadliwość postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Ustalenie przez organ istotnych, faktycznych okoliczności sprawy, determinujących zastosowanie powołanego przepisu prawa materialnego -art. 48 ust. 1 pr. bud., nastąpiło z uwzględnieniem przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z Konstytucją i niezgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej i postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób uwzględniający stan prawny sprzeczny z Konstytucją. Zważyć należy na treść art. 145 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Skoro sytuacja objęta przepisem art. 145 a § 1 kpa stanowi podstawę żądania wznowienia postępowania, przeto słusznie organ drugiej instancji uznał, że zachodzi przyczyna uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, celem uwzględnienia stanu prawnego powstałego po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, przy uwzględnieniu zasady dwuinstancyjności, pomimo braku orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o utracie mocy obowiązującej przepisu art. 48 pr. bud. w zakresie, w jakim uznano jego sprzeczność z Konstytucją. W takiej sytuacji, skoro zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, organ odwoławczy nie był również władny do czynienia ustaleń odnoszących się do meritum sprawy, ani do prowadzenia czynności w zakresie kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstacyjnego, skoro uwzględniało ono stan sprzeczny z Konstytucją. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zarzuty skarżących, nie wskazujące zresztą na naruszenia konkretnych norm prawa materialnego, czy przepisów postępowania nie mogły odnieść rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji, która odpowiada prawu. Przepis art. 151 p.p.s.a stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Dlatego też na podstawie wskazanego przepisu orzeczono jak w sentencji.