II SA/Kr 945/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił dla M.A. jednorazową opłatę w kwocie 89.883,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 położonej w miejscowości M. spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] - wydaną po rozpoznaniu odwołania M.A. uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił dla W.P. jednorazową opłatę w kwocie 86.729,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 położonej w miejscowości M. w wyniku zmian w planie zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 36 pkt 4 i art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zmianami), § 50 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109), art. 104 k.p.a. oraz art. 149 i art. 150 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603). Powołano się również na uchwałę Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia 24 stycznia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] ). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż w związku ze zbyciem działki nr 1 położonej w miejscowości M. aktem notarialnym Rep. [...] z dnia 22 sierpnia 2007 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w celu ustalenia wysokości opłaty planistycznej. Organ I instancji powołał się na art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który w przypadku wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbycia tej nieruchomości przewiduje nałożenie jednorazowej opłaty, określonej w miejscowym planie w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Uchwałą Nr [...] z dnia 19 grudnia 2005 r. Rada Miejska w S. ustaliła stawkę procentową opłaty planistycznej na 30% wzrostu wartości nieruchomości po wejściu planu miejscowego w życie. Organ prowadzący postępowanie zlecił wykonanie operatu szacunkowego, w którym ustalono o ile wzrosła wartość rynkowa nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wypełniając zalecenia organu odwoławczego Burmistrz Miasta i Gminy S. dwukrotnie, tj. pismem z dnia 18.12.2008 r. i 22.01.2009 r. zwrócił się do M.A. (pełnomocnika W.P. , która była zbywcą przedmiotowej nieruchomości) o dostarczenie prawidłowego pełnomocnictwa, dokonano też korekty operatu szacunkowego. Przekazane w dniu 11 lutego 2009 r. przez M.A. pełnomocnictwo nie zostało jednak uznane za skuteczne z powodu braku potwierdzenia własnoręczności podpisu mocodawcy. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez W.P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art.149-157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 4 i § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona pierwsza podstawowa przesłanka do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia renty planistycznej, tj. obowiązujące akty planistyczne nie zawierają przepisu, który określałby stawkę procentową opłaty planistycznej przysługującej Gminie S. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W dniu 24 stycznia 2007 r. Rada Miejska w S. przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: [...]. Wskazana uchwała została powołana jako podstawa prawna rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. żaden z jej zapisów nie zawiera unormowania w kwestii wysokości jednorazowej opłaty w przypadku zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem tego plan miejscowego. Taką regulację zawierała uchwała Rady Miejskiej w S,. Nr [...] z dnia 19 grudnia 2005 r., która w § 56 przewiduje, że wysokość jednorazowej opłaty w przypadku zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem niniejszego planu ustala się w stosunku do terenów oznaczonych symbolami: 1) MN1, MN2, MN3, MN4, Ul, UT w wysokości 30% 2) dla pozostałych terenów w wysokości 0% wzrostu wartości, stosownie do postanowień ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała ta częściowo została zdelegalizowana prawomocnym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody nr [...] z dnia 17 marca 2006 r. w zakresie m.in. obszarów oznaczonych w tekście oraz na rysunku planu symbolami MN1 (przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną, zagrodową i usługową), MN2, MN4 (przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową), MN3 (przewidzianych pod zabudowę zagrodową). Jakkolwiek z akt sprawy nie wynika w jakiej jednostce planistycznej wskazanej w planie miejscowym z 2005 r. znajdowała się działka nr 1 , tym niemniej z przywołania zapisu § 56 tej uchwały oraz wskazania na 30% stawkę opłaty planistycznej przy obliczaniu renty planistycznej wynika, że działka nr 1 objęta była ustaleniami planu przyjętymi dla obszarów o funkcji mieszkaniowej. Skutkiem tego rozstrzygnięcia wszystkie zapisy planu miejscowego dotyczące m.in. obszarów przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową (w tym zapis § 56 tekstu planu) zostały wyeliminowane z porządku prawnego. Kolegium podkreśliło, że ani w uchwale Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia 19 grudnia 2005 r. w jej aktualnym brzmieniu, ani też w planie miejscowym z dnia 24 stycznia 2007 r. nie została ustalona stawka jednorazowej opłaty przysługującej Gminie S. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu. Okoliczność ta - zdaniem organu odwoławczego - przesądza o braku możliwości naliczenia tzw. renty planistycznej, która stanowić ma iloczyn stawki opłaty ustalonej w planie i wzrostu wartości danej nieruchomości po wejściu planu miejscowego w życie. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 36 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez uznanie, iż przepisy obowiązującej w części uchwały Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia 19 grudnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nie dają podstawy do pobrania jednorazowej opłaty planistycznej. W uzasadnieniu skargi Prokurator przedstawił treść rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 17 marca 2006 r., znak: [...], w którym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 19 grudnia 2005 r. Przyczyną wyeliminowania z obrotu prawnego niektórych zapisów miejscowego planu był fakt, że nie spełniały one wymogów § 4 pkt 9 lit. c Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587), zgodnie z którymi ustalenia dotyczące komunikacji powinny zawierać wskaźniki w zakresie ilości miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W zakwestionowanym planie nie ustalono omawianego wskaźnika w odniesieniu do terenów przewidzianych pod: – zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zagrodową i usługową (MN1), – zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową (MN2, MN4), – zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN3). W ocenie Prokuratora doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie tej części zapisów uchwały, która ograniczała się do obszarów oznaczonych w tekście oraz na rysunku planu symbolami: MN1, MN2, MN3, MN4. Natomiast pozostałe zapisy, m. in. zapis stanowiący podstawę do naliczania opłaty planistycznej zachowały moc wiążącą. Skarżący podniósł również, że w dniu 24 stycznia 2007 r. Rada Miejska w S. uchwałą Nr [...] uchwaliła nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectw: [...] - w części, dla której stwierdzono nieważność poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta nie została zakwestionowana. Zdaniem skarżącego § 56 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 19 grudnia 2005 r., Nr [...] - ustalający wysokość opłaty planistycznej - jest zatem nadal obowiązujący, tym samym może stanowić -jak wskazano w decyzji l instancji - podstawę do naliczania jednorazowej Przepis ten uległ zmianie na mocy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 24 listopada 2009 r. w sprawie zmniejszenia wysokości stawki opłaty planistycznej uchwalonej uchwałą Nr [...] z dnia 19 grudnia 2005 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę należało w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność wniesienia skargi przez prokuratora. Art. 8 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) przyznają prokuratorowi prawo do wniesienia skargi i występowania w charakterze strony w każdej sprawie, natomiast art. 52 § 1 ustawy przewiduje, że prokurator nie ma obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z powyższymi przepisami skarga Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2009 r. podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Skarga ta okazała się uzasadniona, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rentę planistyczną ustala się w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących warunków: a) wskutek uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości nieruchomości, b) miejscowy plan zawiera zapis ustalający procentować wartość opłaty w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości, c) nieruchomość (jej własność bądź użytkowanie wieczyste) została zbyta. Umową z dnia 22 sierpnia 2007 r. Rep [...] (zawartą w wykonaniu warunkowej umowy sprzedaży z dnia 20 lipca 2007 r.) W.P. przeniosła na J.K. i A.N. własność nieruchomości położonej w M. , a oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 13 192 m2. W dacie zawarcia tej umowy obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia 24 stycznia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...]), która weszła w życie 12 maja 2007 r. Paragraf 1 ust. 1 tej uchwały stanowi: "Uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectw (...) w części, dla której stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Nr [...] z dnia 17 marca 2006 w zakresie obszarów oznaczonych w tekście i na rysunku planu symbolami MN1, MN2, MN3, MN4, RM1, RM2, U1, UP1, UP2, UT, P1, ZP1, ZP3, ZP4, R". Należy podkreślić, że uchwała Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia 19 grudnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...]) dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została przez Wojewodę zakwestionowana tylko w pewnej części. Przepisy, które nie zostały objęte rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody pozostały w mocy. Dotyczy to również § 56 planu, określającego wysokość opłaty planistycznej. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż skutkiem rozstrzygnięcia nadzorczego "wszystkie zapisy planu miejscowego dotyczące m.in. obszarów przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową (w tym zapis § 56 tekstu planu) zostały wyeliminowane z porządku prawnego". Skutkiem rozstrzygnięcia nadzorczego było jedynie to, że utraciły moc zapisy planu określające przeznaczenie niektórych nieruchomości. Do czasu wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia 24 stycznia 2007 r. nie było możliwości ustalania opłat planistycznych dla nieruchomości położonych na obszarze objętym rozstrzygnięciem nadzorczym. Art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mógł znaleźć w tym zakresie zastosowania, gdyż tereny te praktycznie nie były objęte planem. Z dniem 12 maja 2007 r. w miejsce przepisów zakwestionowanych przez Wojewodę weszła w życie wskazana wcześniej uchwała Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia 24 stycznia 2007 r. Nadal jednak pozostawały w mocy te przepisy uchwały z dnia 19 grudnia 2005 r. nr [...], które nie zostały objęte rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody , w tym również - wbrew stanowisku Kolegium - § 56 planu. W tej sytuacji nie było potrzeby ponownego ustalania wysokości renty planistycznej w uchwale z 24 stycznia 2007 r. W dacie zawierania przedmiotowej umowy przeniesienia własności nieruchomości były spełnione wszystkie wyżej wymienione warunku ustalenia opłaty planistycznej tzn. istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który zawierał zapis dotyczący wysokości opłaty planistycznej, a wskutek uchwalenia uchwały z dnia 24 stycznia 2007 r. wartość zbywanej nieruchomości wzrosła. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż brak było przepisu, który określałby stawkę procentową opłaty planistycznej przysługującej Gminie S. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Przepisem tym jest § 56 uchwały z 19 grudnia 2005 r., który nigdy nie został wyeliminowany z obrotu prawnego. Z powyższych względów zaskarżona decyzja wymagała uchylenia. Zachodziła również konieczność uchylenia decyzji I instancji, ponieważ operat szacunkowy, na którym opierało się rozstrzygnięcie, utracił moc. W myśl art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat na potrzeby niniejszego postępowania został sporządzony w listopadzie 2007, zaś jego korekta - w maju 2008 r. Ustalenie opłaty planistycznej wymaga więc ponownego sporządzenia operatu szacunkowego. Trzeba również zwrócić uwagę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 24 listopada 2009 r. w sprawie: zmniejszenia wysokości stawki opłaty planistycznej uchwalonej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 19 grudnia 2005 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...]). Uchwałą tą zmieniono wskazany wyżej § 56 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 19 grudnia 2005 r., który obecnie brzmi: "Wysokość opłaty w przypadku zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem niniejszego planu ustala się w stosunku do terenów oznaczonych symbolami: 1) MN1, MN2, MN3, MN4, U1, UT wynosi 12% 2) Dla pozostałych terenów wynosi 0% wzrostu wartości, stosownie do postanowień Ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Przepis ten znajdzie zastosowanie w ponownie prowadzonym postępowaniu, co również uzasadniało uchylenie również decyzji organu I instancji. Z powyższych względów zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).