II SA/Kr 946/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Jacek Bursa NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Decyzją z dnia 20 września 2013 r. ([...]) Wójt Gminy C. ustalił na rzecz P. S. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej (siedlisko) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (przyłącz wod-kan, energetyczny) na działce nr [...] w R. . Decyzją z dnia 11 kwietnia 2014 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania wskazując na konieczność wyjaśnienia przesłanki z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (średniej wielkości gospodarstwa rolnego w gminie), ustalenia która krawędź działki jest częścią frontową, poczynienia ustaleń co do uzbrojenia terenu. Decyzją z dnia 14 stycznia 2015 r. (IR.6730.43.2012) na podstawie art. 104 kpa, art. 1 ust. 2, art. 4, ust. 2, art. 60 , 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) Wójt Gminy C. odmówił inwestorowi P. S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej (siedlisko) na działce nr [...] położonej w R. . Organ podał, że w/w działka nie jest obecnie objęta planem zagospodarowania przestrzennego, ani obowiązkiem jego sporządzenia; dz. nr [...] pow. 0,60 ha składa się z gruntów ornych R IIl a; zgodnie z planem miejscowym uchwalonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z dnia 28 lipca 2006 r., który został uchylony wyrokiem WSA przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w terenach rolnych – R. Inwestycja dotyczy siedliska rolniczego, w przypadku którego zgodnie z art. 61 ust 4 warunek dobrego sąsiedztwa nie musi być spełniony. Inwestor posiada gospodarstwo rolne (dane na dzień 9 października 2014 r.) o powierzchni 5,03 ha, a średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie C. wynosi 2,02 ha., jednakże wnioskodawca, w trakcie prowadzenia niniejszego postępowania, uzyskał w innym postępowaniu warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego w ramach zabudowy siedliskowej - decyzja Wójta Gminy C. znak: [...] z dnia 19 lutego 2014 r., która stała się ostateczna w dniu 13 marca 2014 r. Skoro wnioskodawca posiada już zagrodę, a w każdym razie możliwość jej budowy, jego zamierzenie inwestycyjne deklarowane jako część siedliska rolniczego związanego z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, jest w istocie zabudową mieszkaniową. W tej sytuacji wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga zaistnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponadto decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Inwestycja wypełnia warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, i 5, nie spełnia jednak warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 3 i 4. Warunki przyłączenia do sieci energetycznej wydane przez [...] S.A. z dnia 19 marca 2012 r. określają, że przyłączenie obiektu do sieci wymaga nie tylko budowy przyłącza, ale również budowy stacji transformatorowej i budowy sieci. W tym zakresie brak ustalonych warunków w postaci decyzji ULI lub wystąpienia wnioskodawcy o takie warunki dla budowy sieci i stacji transformatorowej. Nie jest więc wiadome, czy możliwe jest uzyskanie takiego przyłączenia. Warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., mówiący o wystarczającym uzbrojeniu w zakresie energii elektrycznej dla zamierzenia budowlanego w postaci siedliska nie jest spełniony. Działka inwestycyjna posiada powierzchnię 0,60 ha, na którą składają się grunty orne RIIla. W/w teren nie posiadał zgody na wyłączenie z użytkowania rolniczego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. S., zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 10, 12, 107 § 3 kpa, a także art. 61 ust. 4 u.p.i z.p. poprzez przyjęcie, że inwestycja nie pozostaje powiązana funkcjonalnie z prowadzonym przez Skarżącego gospodarstwem rolnym, lecz jak "przypuszcza" organ, jest w istocie zabudową mieszkaniową; Decyzją z dnia 18 maja 2015 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało, że sam fakt dysponowania ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla zabudowy siedliskowej nie może stanowić samoistnej przesłanki decyzji odmownej. Nie wyjaśniono zaś, w jakim zakresie i na których nieruchomościach wnioskodawca prowadzi działalność rolniczą, czy na tych nieruchomościach znajdują się budynki mieszkalne, jaki jest związek wnioskowanej inwestycji z tym gospodarstwem, co dokładnie było przedmiotem ustaleń decyzji, na którą powołuje się organ I instancji, co jest przedmiotem innych wniosków P. S. o ustalenie warunków zabudowy w zabudowie zagrodowej, (o których informację Kolegium powzięło z urzędu) i których nieruchomości wnioski te dotyczą. Jeżeli okaże się, że "każdy ze złożonych wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej ma za cel jedynie ustalenie warunków dla danej nieruchomości pod względem budynku mieszkalnego, a inwestycja ta w sposób oczywisty nie będzie związana z prowadzeniem działalności rolniczej, organ winien wydać decyzję odmowną". Wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r. (II SA/Kr [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję organu odwoławczego. Sąd wskazał, że okoliczność posiadania gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie nie może stawiać inwestorów w uprzywilejowanej sytuacji w stosunku do pozostałych inwestorów. Pojęcie zabudowy zagrodowej powinno być rozumiane w sensie potocznym, a zatem jako zespół budynków obejmujących dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza (por. np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008r. sygn. II OSK [...], LEX nr 477263). Rolnik nie ma prawa do uzyskania zgody w oparciu o uprzywilejowanie z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na zabudowę dla kilku siedlisk. Sąd wskazał, że organ odwoławczy pominął i nie uwzględnił okoliczności wprost wskazanej przez organ I instancji, tj. uzyskania przez inwestora P. S. decyzji Wójta Gminy C. z dnia 19 lutego 2014r. znak: [...] dla budowy siedliska w innym miejscu na terenie gminy, uznając ją za nieistotną z uwagi na możliwą tożsamość spraw oraz fakt, iż decyzja taka daje tylko potencjalną możliwość uzyskania zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu uzyskanie przez inwestora decyzji dla budowy siedliska w tej samej gminie uniemożliwia uzyskanie kolejnej pozytywnej decyzji, gdyż wyjątek z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu nie może być wykładany w sposób rozszerzający, a zatem rolnik winien zdecydować się w ramach przyznanego uprzywilejowania na jedną lokalizację siedliskowo – mieszkalną. W przypadku ewentualnej zmiany planów i chęci zmiany miejsca zamieszkania może wystąpić o wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy w ramach uzyskanej już lokalizacji i występować o inną. Sąd wskazał na konieczność dokładnego zbadania w ramach postępowania odwoławczego treści i zakresu decyzji Wójta Gminy C. z dnia 19 lutego 2014r. znak: [...] dla budowy siedliska w innym miejscu. Potwierdzenie uzyskania przez P. S., tejże lub innej pozytywnej decyzji Wójta Gminy C. w zakresie budowy siedliska w innym miejscu obliguje z kolei do traktowania wniosku inwestora w niniejszej sprawie jako niekorzystającego z uprzywilejowania w oparciu art. 61 ust. 4 i wymagającego spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia 26 maja 2017 r. ( [...]) na podstawie art. 138 § 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy podał, co następuje: Stosownie do przepisu 61 ust. 4 u.p.z.p zabudowa zagrodowa nie wymaga zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czyli dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Omawiany przepis znajduje zastosowanie w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, zabudowa ta musi być związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, a gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartymi w wyroku z dnia 31 marca 2016 r., dokonano weryfikacji treści i zakresu decyzji Wójta Gminy C. z dnia 19 lutego 2014 r. znak: [...] wydanej na wniosek S. S. i P. S.. Na mocy powyższej decyzji ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] w miejscowości R.". Decyzja ta nie dotyczy realizacji siedliska, a postępowanie nie było prowadzone w trybie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Powyższa decyzja została wydana w zwykłym trybie polegającym na spełnieniu przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przy uwzględnieniu stwierdzenia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. W świetle analizy powyższej decyzji brak jest podstaw do twierdzenia, że ustalenie warunków zabudowy na mocy tego aktu nastąpiło w związku z realizacją zabudowy zagrodowej. Brak jest podstaw do twierdzenia, że wnioskodawca uzyskał już uprawnienie do realizacji siedliska w tej gminie w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego. Wnioskodawca dysponuje tytułem do ubiegania się o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi, jednak nie skorzystał w świetle decyzji z dnia 19 lutego 2014 r. z uprzywilejowania, które wprowadza regulacja art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Nie można wykluczyć możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej (siedlisko) na działce nr [...] położonej w R. . W tym zakresie konieczne jest przeprowadzenie stosownych dowodów w sprawie, które nie mogą zostać uzupełnione w toku postępowania odwoławczego, tym bardziej, że postępowanie wyjaśniające może zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy jedynie w niezbędnym zakresie. Na powyższe rozstrzygniecie K. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa przez pominięcie faktu składania przez P. S. wielu wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, art. 153 ppsa polegające na wydaniu decyzji wbrew wiążącej ocenie prawnej i wskazaniom zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2016 r., II SA/Kr [...] w szczególności poprzez brak dokładnego zbadania treści i zakresu decyzji z dnia 19 lutego 2014 r. i brak zwrócenia się do Wójta Gminy C. o udzielenie informacji zgodnie ze wskazaniami ww. wyroku WSA w Krakowie; art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zastosowanie przepisu w sposób rozszerzający i dowolne uznanie, że skoro decyzja z dnia 19 lutego 2014 r. mogła zostać wydana na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to P. S. mógłby ubiegać się o wydanie kolejnej decyzji na podstawie art. 61 ust.4 ww. ustawy. Skarżący zwrócił również uwagę na fakt braku związku funkcjonalnego między posiadanym przez P. S. gospodarstwem rolnym, a przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym, co winno być poddane ocenie przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisk i wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił nadto, że wbrew twierdzeniom skarżącego, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 153 ppsa. Organ odwoławczy dokonał bowiem weryfikacji decyzji Wójta Gminy C. z dnia 19 lutego 2014 r. dla budowy siedliska w innym miejscu na terenie gminy, co doprowadziło organ odwoławczy do konkluzji, że decyzja ta nie uprawnia do realizacji siedliska w trybie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., lecz stanowi decyzję warunkach zabudowy wydaną w trybie art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Okoliczność ta, mająca istotne znaczenie dla sprawy, doprowadziła następnie do wydania decyzji kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń. Wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji jest pozytywny. Dokonując tej oceny Sąd zobowiązany był uwzględnić przede wszystkim ustalony już w poprzednim wyroku Sądu kierunek badania sprawy i wyrażone przez Sąd stanowisko. Sąd obecnie rozpoznający sprawę w pierwszej kolejności ma obowiązek ocenić, czy organ administracji do owych ustaleń się dostosował; w przeciwnym bowiem razie decyzję należałoby ocenić jako naruszającą przepis art. 153 ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W wyroku z dnia 31 marca 2016 r. (II SA/Kr [...]) Sąd, uchylając kuratoryjną decyzję organu odwoławczego, jednoznacznie wskazał, że rozstrzygającą w sprawie okolicznością może okazać się treść decyzji Wójta z dnia 19 lutego 2014 r., a tę może ustalić organ w postępowaniu odwoławczym bez szkody dla zasady dwuinstancyjności i bez potrzeby przekazywania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyraził też Sąd kategoryczny pogląd, że rolnik prowadzący dane gospodarstwo rolne może uzyskać tylko jedną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, z wykorzystaniem zwolnienia od wykazania zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa". Powyższe wskazania i poglądy Sąd wyraził przy założeniu, że decyzją z dnia 19 lutego 2014 r. ustalono warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej, bo taką informację zawarto w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Stosując się do wskazań WSA, Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozyskało od Wójta decyzję z dnia 19 lutego 2014 r. Dopiero wówczas okazało się, że nie dotyczy ona zabudowy zagrodowej. Wobec tej, nowej okoliczności, nie było możliwe proste zweryfikowanie decyzji organu I instancji w sposób wskazany przez Sąd. Przyjęte bowiem przez Sąd założenie w rzeczywistości nie zostało potwierdzone. W tej sytuacji organowi pozostawało podjęcie takiego rozstrzygnięcia, które – bez naruszenia zasady wyrażonej w art. 153 ppsa – odpowiada ustalonym, nowym okolicznościom. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazał wyraźnie zakres i kierunek, w jakim postępowanie wyjaśniające winno być przeprowadzone. Uwzględnił przy tym ocenę wyrażoną w wyroku dnia 31 marca 2016 r., co do tego, że zasadą przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest spełnienie wszystkich wymogów określonych w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, że odstępstwo od tej zasady, określone m.in. w ust. 4 powołanego artykułu, ma charakter wyjątkowy i nie może być interpretowane rozszerzająco, że wniosek musi dotyczyć zabudowy zagrodowej i to takiej, która jest związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym, a powierzchnia tego gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, a w konkluzji, że sama w sobie okoliczność posiadania gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie nie może stawiać rolnika w uprzywilejowanej sytuacji w stosunku do pozostałych inwestorów. W nawiązaniu do tychże właśnie ocen organ odwoławczy wskazał na konieczność poczynienia dalszych, szerokich ustaleń dotyczących gospodarstwa rolnego wnioskodawcy (położenia, sposobu wykorzystania, gospodarowania itp.), pozyskanych przez wnioskodawcę decyzji dotyczących lokalizacji zabudowy i ich powiązań z prowadzonym gospodarstwem rolnym., w istocie odpowiadającym tym, które – jako konieczne do wyjaśnienia – wskazano już w decyzji SKO z dnia 22 maja 2015 r. Sąd podziela stanowisko organu, że dopiero w kontekście takich ustaleń możliwa będzie miarodajna ocena czy zamierzona i opisana we wniosku inwestycja rzeczywiście ma służyć zapewnieniu potrzeb gospodarstwa rolnego, a więc czy uzasadnione jest "uprzywilejowanie" wnioskodawcy w rozumieniu art. 61 ust. 4 ustawy. Zważywszy na zakres koniecznych i mających rozstrzygające w sprawie znaczenie ustaleń, uznać należy, że przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji nastąpiło z zachowaniem przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Organ przy tym, wbrew zarzutom skargi, nie dopuścił się naruszenia ani art. 7, 8, 77, 107 kpa, ani art. 153 ppsa, ani też art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też, na podstawie art. 151 ppsa skargę należało oddalić.