II SA/Kr 948/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr) Sędziowie NSA Anna Szkodzińska AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2006 r. sprawy ze skargi W.B. i B.K. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 marca 2002 r., Nr [....] w przedmiocie nałożenia obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej B.K. kwotę 10 zł ( dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie organu l instancji zostało wszczęte na wniosek W.B. oraz B.K. , które wniosły o "kontrolę robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego prowadzonych przez Pana A.K. w miejscowości C. roboty przebiegają niezgodnie z pozwoleniem na budowę, gdyż od granicy działki mniejszej niż 4 m w ścianie budynku zostały wybite otwory okienne." W ramach przeprowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego l instancji dokonał oględzin w dniu [...].08.2001 r. w trakcie, których stwierdzono, iż w ścianie zachodniej poddasza użytkowego wykonano 3 otwory okienne. Porównując przedstawiony projekt techniczny z istniejącym stanem faktycznym stwierdzono wykonanie dodatkowego otworu okiennego w kondygnacji strychu ( o 1 x 0,80 m). Stwierdzono też, iż pomiędzy nieruchomością A.K. , a działką skarżących brak jest ogrodzenia mogącego określić odległość od granicy. Ponadto stwierdzono: - w elewacji wschodniej na poziomie strychu wykonanie otworu okiennego ( 1 x 0,80 m) od granicy w odległość mniej niż 4 m, w elewacji południowej - wykonanie garażu o wymiarach 4,80 x 3,00 m wraz ze stropem tworzącym taras, a w połaci dachowej - wykonanie facjatki zamiast okna dachowego. Ustalono, że A.K. posiada decyzję znak: [...] z dnia [...] października 2000 r. Burmistrza Miasta W. , którą udzielono mu pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego. Decyzja ta posiada klauzulę prawomocności z dnia [...].10.2000 r. Po włączeniu do akt sprawy uwierzytelnionej kserokopii projektu budowlanego będącego załącznikiem do ww. decyzji o pozwoleniu na budowę PINB wydał: - postanowienie z dnia [...]09.2001 r. znak: [...]. w trybie art. 50 ust. 1 pkt. 3 prawa budowlanego, w którym nakazał A.K. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego z powodu ich prowadzenia w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu i przepisach, - postanowienie z dnia [...].09.2001 r. znak: [...] w trybie art. 77 ww. ustawy, w którym nakazał A.K. przedłożyć dokumenty dotyczące nadbudowy budynku mieszkalnego tj. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej określającej odległość ściany zachodniej przedmiotowego budynku od granicy działki nr ew.gr.1, orzeczenia technicznego określającego możliwość doprowadzenia wykonanych odstępstw do stanu zgodnego z przepisami (Pr. Budowlanym, Polskimi Normami) i użytkowania wykonanego stanu - do dnia 19.10.2001 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał A.K. , doprowadzić budynek do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, tj. wykonać likwidację otworu okiennego istniejącego w ścianie wschodniej nadbudowanego budynku mieszkalnego położonego w miejscowości C. , na działce nr ew. gr. 2 , do dnia 10 grudnia 2001 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ l instancji stwierdził m.in., iż z wykonanego przez uprawnionego geodetę dokumentu wynika, że odległość ściany zachodniej od granicy działki nr ew. gr. 1 w miejscu gdzie zostały wykonane otwory, wynosi 4,01 m, a zatem nie został naruszony § 12 ust. 4 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast warunku tego nie spełnia ściana wschodnia, gdyż umieszczony w poddaszu otwór znajduje się w odległości około 2,50 - 2,80 m od granicy działki, wobec czego postanowiono o jego likwidacji w sposób określony w sentencji tej decyzji Odwołanie od powyższej decyzji złożyły W.B. oraz B.K. Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst z 2000 r. Dz.U. Nr 98 poz. 1071) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (jednolity tekst Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) uchylił w części określającej termin wykonania nakazań [...]listopada 2001 r. i ustalił termin wykonania nakazanych robót - do dnia 30.04.2002 r. W uzasadnieniu decyzji podniósł, iż PINB w O. zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy w postaci protokołu oględzin z dnia 24.08.2001 r. wraz z dokumentacją zdjęciową (karta nr [...] akt organu l instancji), inwentaryzację geodezyjną powykonawczą określającą odległość ściany zachodniej przedmiotowego budynku od granicy działki nr ew. gr. 1 , orzeczenie techniczne określające możliwość doprowadzenia wykonanych odstępstw do stanu zgodnego z prawem oraz pism i notatek służbowych. W ocenie organu odwoławczego organ l instancji wydal zaskarżoną decyzję prawidłowo. Podkreślił, iż przedmiotem postępowania są zaistniałe odstępstwa od pozwolenia na nadbudowę i adaptację poddasza budynku mieszkalnego realizowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na nadbudowę z dnia [...].10.2000 r. znak: [...] wydaną przez Burmistrza Miasta W. , a analiza materiału dowodowego wykazała, że odległość budynku mieszkalnego na działce nr 2 w stosunku do działki nr 1 nie uległa zmianie. Budynek ten przed nadbudową w ścianie zachodniej posiadał otwór okienny, a projekt budowlany nadbudowy budynku mieszkalnego został zatwierdzony do realizacji przez organ administracji architektoniczne - budowlanej decyzją z dnia [...].10.2000 r. -co oznacza, iż problem istnienia otworów okiennych w ścianie zachodniej był przez organ analizowany. Wydanie decyzji o pozwoleniu na nadbudowę z dwoma otworami okiennymi w ścianie zachodniej świadczy o zgodności projektu architektoniczne - budowlanego z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami. Ponadto klauzula ostateczności w/w decyzji świadczy o braku zastrzeżeń stron postępowania administracyjnego. Zatem organ nadzoru budowlanego na wniosek stron, które miały możliwość uprzednio, podczas postępowania administracyjnego przed organem administracji architektoniczne - budowlanej w sprawie pozwolenia na nadbudowę i adaptację poddasza budynku mieszkalnego w miejscowości C. na działce nr 2 wypowiedzieć się w sprawie projektowanych dwóch okien w ścianie zachodniej, badał sprawę ponownie tj. czy istnienie okien w ścianie zachodniej jest zgodne z przepisami techniczno budowlanymi. Wykonanie podczas nadbudowy w zachodniej ścianie dodatkowego otworu okiennego na poziomie poddasza (zamiast dwóch otworów - trzy otwory okienne) w świetle dostarczonego przez inwestora orzeczenia technicznego oraz inwentaryzacji powykonawczej geodezyjnej nie narusza warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa). Kwestionowany przebieg granicy na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej przez strony wnioskujące może być przedmiotem postępowania przed sądem cywilnym. W dniu 25 kwietnia 2002 r. W.B. i B.K. wniosły do Naczelnego Sądu l Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2002 roku. Skarżące domagały się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając, iż przy rozpatrywaniu j przedmiotowej sprawy organy administracyjne nie sprawdziły, czy zachowana jest określona przepisami prawa odległość 4 m, pomiędzy ścianą z otworami okiennymi, a sąsiednią nieruchomością. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2002 r., nie narusza prawa w takim zakresie, aby mogło to skutkować uwzględnieniem skargi. Odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze sprowadzające się do kwestionowania ustalonej w trakcie postępowania administracyjnego odległości ściany zachodniej budynku inwestora od granicy nieruchomości nr ew. gr. 1 , organ podniósł, że inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza, z której wynika, że odległość ściany zachodniej od granicy działki skarżących, w miejscu gdzie zostały wykonane otwory, wynosi 4,01 m, sporządzona została przez osobę legitymującą się wymaganymi w tym zakresie uprawnieniami zawodowymi i tym samym brak było podstaw do kwestionowania prawidłowości powyższego opracowania i odmówienia mu mocy dowodowej. Ponadto wskazano, iż również w postępowaniu przed organami administracji architektoniczno-budowlanej nie stwierdzono, aby projekt nadbudowy istniejącego obiektu mieszkalnego, przewidujący m.in. dwa otwory okienne w ścianie zachodniej był sprzeczny z przepisami prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami. Wobec naruszenia § 12 ust. 4 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez umieszczenie otworu okiennego w ścianie wschodniej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, iż organ nadzoru budowlanego I instancji słusznie nakazał zamurowanie tego okna. Ponadto podniósł, iż sporządzona przez uprawnionego geodetę inwentaryzacja przedstawia granice między działkami, której przebieg ustalono na podstawie operatu pomiarowego nr [...] i organ nie może kwestionować prawidłowości w/w opracowania ze względu na fakt, iż autor inwentaryzacji posiada uprawnienia i bierze w pełni odpowiedzialność za treść dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Uwzględniając powyższe Sąd uznał skargę za zasadną. Organ l instancji w toku postępowania administracyjnego uznał, iż inwestor A.K. odstąpił od warunków udzielonego mu decyzją Burmistrza Miasta W. z dnia [...]10.2000 r., znak: [...] pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, w związku z czym orzekł na podstawie art.51 prawa budowlanego. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono m.in., iż inwestor wykonał dodatkowy otwór okienny w ścianie zachodniej poddasza użytkowego (dowód: oględziny przeprowadzone w dniu [...].08.2001 r.). Organ nadzoru budowlanego ma obowiązek podjąć działania na podstawie art. 50 i 51 prawa jedynie w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę . W odniesieniu do dodatkowego otworu okiennego w ścianie zachodniej ograniczono się jedynie do stwierdzenia, iż w świetle dostarczonego przez inwestora orzeczenia technicznego oraz inwentaryzacji powykonawczej geodezyjnej, jego wykonanie nie narusza warunków technicznych, a kwestionowany przebieg granicy może być przedmiotem postępowania przed sądem cywilnym. Organy nie wypowiedziały się natomiast, co do charakteru stwierdzonego odstępstwa i nie podjęły co do niego decyzji (brak rozstrzygnięcia - art. 107 § 1). Orzekające w sprawie organy nie dokonały nadto oceny przedłożonego dokumentu geodezyjnego, w szczególności, dlaczego - mimo kwestionowania przez strony - został on potraktowany jako inwentaryzacja powykonawcza geodezyjna. Ocena dowodów, zgodnie z art.80 kpa, należy do organu. Badając legalność zaskarżonego aktu administracyjnego z urzędu podnieść ponadto należy, iż orzekające w sprawie organy nie ustaliły i nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (art.7 i 77 kpa). Przede wszystkim mimo stwierdzenia podczas oględzin, iż inwestor wybudował garaż wraz ze stropem tworzącym taras, z otworu okiennego wykonał otwór drzwiowy na ww. taras, a w połaci dachowej wykonał facjatkę zamiast okna dachowego, organy nie oceniły wyżej wymienionych robót, w kontekście istotnych odstępstw od projektu budowlanego, ewentualnie, w zależności od treści tego projektu, jako samowoli budowlanej. Brak w aktach administracyjnych kompletnego i czytelnego projektu budowlanego (z załączonych kserokopii projektu nie wynika, w jaki sposób miała ulec np. przebudowa elewacji południowej, w aktach adm. organu l instancji znajdują się dwa różne rysunki tej elewacji różniące się znacznie od rysunku tej elewacji znajdującej się w "projekcie dostosowania realizacji do obowiązujących przepisów" sporządzonym przez G.K. nie pozwala na ocenę, czy inwestor wykonał ww. roboty bez pozwolenia na budowę (budując np. część obiektu budowlanego), czy też istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ustalenie powyższych okoliczności poprzez porównanie treści zatwierdzonego projektu budowlanego z pracami faktycznie wykonanymi, a następnie ich ocena prawna (art.48, czy art. 51 prawa budowlanego) ma decydujące znaczenie dla rodzaju i treści rozstrzygnięcia, co do wykonanych przez inwestora ww. prac. Podkreślić należy, iż podstawą wstrzymania-robót postanowieniem z dnia [...] września 2001 r. było właśnie stwierdzenie wykonania garażu ze stropodachem i zmiana konstrukcji dachu, po czym w decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. oraz decyzji zaskarżonej nie ustosunkowano się w żaden sposób do ww. kwestii. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz.1271 z późn. zmianami). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ma na celu wyjaśnienie i rozważenie całokształtu okoliczności rozpatrywanej przez organy administracyjne sprawy. Postępowanie winno zostać uzupełnione w celu usunięciu wszystkich braków, o których wyżej mowa, przy pełnym zastosowaniu wymogów postępowania administracyjnego, szczególnie wynikających z przepisów art. 7,77 kpa. Organy administracyjne mają bowiem obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy. Obowiązek ten wynika z art. 7 Kpa i znajduje szczegółowe uzupełnienie w treści art. 77 Kpa, który nakazuje zbieranie i rozpatrywanie całego materiału dowodowego.