II SA/Kr 950/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie: AWSA Dorota Dąbek NSA Wiesław Kisiel sprawozdawca Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2006 r sprawy ze skargi I.M. , A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 marca 2002 r. Nr : [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji , II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w na rzecz skarżącej I.M. kwotę [...] zł ( [...]złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] 2001 r., nr [...], podpisaną przez W.L., Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji z powołaniem się na upoważnienie Zarządu Miasta Krakowa, nałożono na A.M. i I.M. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego ulicy Ś. w K. Jako podstawę prawną decyzji wskazano: art.40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2000, nr 71, poz.838 z późn. zm.), § 11 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 6, poz.33 z późn. zm.), § 4 pkt 1.5.4 uchwały Zarządu Miasta Krakowa z dnia 26 czerwca 2001 r., nr 879/2001 w sprawie zatwierdzenia statutu Zarządu Dróg i Komunikacji w Krakowie (Gazeta Urzędowa Miasta Krakowa nr 12, poz.22), uchwałę Zarządu Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2001 r., nr 355/2001 w sprawie upoważnienia do wydawania w imieniu Zarządu Miasta Krakowa decyzji administracyjnych w zakresie sprawowanego przez Zarząd Dróg i Komunikacji zarządu drogami oraz art.104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu stwierdzono, że decyzja administracyjna z dnia 30 marca 2000 r. zezwalała stronom na czasowe zajęcie pasa drogowego ulicy Ś. pod tymczasowy punkt handlu obwoźnego o powierzchni [...] m2 rzutu poziomego urządzenia. Ponieważ zostało ustalone, że strony zajęły nie [...]m2 ale [...]m2 oraz pas był zajmowany nieprzerwanie przez 7 dni w tygodni 24 godziny na dobę, podczas gdy zezwolenie obejmowało jedynie godziny handlowe od poniedziałku do piątku, więc organ administracyjny zobowiązał strony do zapłacenia kary przewidzianej ustawą i wykonawczym rozporządzeniem. W odwołaniu strony zarzuciły Dyrektorowi Zarządu Dróg i Komunikacji wydanie decyzji na podstawie upoważnienia udzielonego po upływie okresu, którego dotyczyła decyzja. Wymierzona kara jest niezasadna, gdyż strony nie mają możliwości ograniczenia czasu zajmowania pasa drogowego, ani zajętej powierzchni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania. W decyzji z dnia 8 marca 2002 r., Kol.Odw. [...] podzieliło w całości stanowisko i argumentację zawartą w decyzji wydanej w I instancji. Niezasadny był zarzut odwołania o niemożności dostosowania się do ograniczeń czasowych i powierzchniowych zajęcia pasa drogowego, gdyż przesądzające znaczenia miała treść zezwolenia, a ta nie budziła żadnych wątpliwości. Również umocowanie do wydania decyzji nie budziło zastrzeżeń. W skardze i w odpowiedzi na nią strony ponowiły swą wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem w postępowaniu sądowym organ administracyjny nie wykazał, że W.L. był upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zarządu Miasta. W dniu [...] 2001 r., gdy została w niniejszej sprawie wydana decyzja w I instancji, art.19 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.r.2000, nr 71, poz.838 z późn.zm.) stanowił, że zarządcą dróg gminnych jest zarząd gminy. Natomiast art.21 ust.1a powołanej ustawy upoważniał zarząd gminy do udzielenia pracownikom jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi upoważnienia do załatwiania spraw w imieniu zarządu gminy, w tym – do wydawania decyzji administracyjnych. Upoważnienia dla podległych pracowników do wydawania decyzji w imieniu upoważniającego organu administracyjnego są dobrze znane w prawie polskim. Tego rodzaju upoważnienia są udzielane w szczególności na podstawie art.39 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym, jak i art.268a K.p.a. Ugruntowane, jednolite orzecznictwo wskazuje że słowa "upoważnia pracowników" oznaczają, że upoważnienie musi być imienne, wskazywać upoważnioną osobę z imienia i nazwiska, a z takiego upoważnienia nie może skutecznie korzystać następca na stanowisku upoważnionego pracownika. Szczegółowa redakcja upoważnienia nie ma znaczenia prawnego; ważne jest, aby nie było wątpliwości, że upoważniającemu organowi administracyjnemu w momencie udzielenia upoważnienia znany był zarówno umocowany pracownik, jak i katalog kompetencji, która ta osoba będzie wykonywała w imieniu upoważniającego organu administracyjnego. Z dniem 18 listopada 1995 r. weszła w życie nowelizacja art.39 ust.4 ustawy o samorządzie terytorialnym (następnie – ustawy o samorządzie gminnym), dokonana przez art.1 pkt 19 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 124, poz.601). Na tej podstawie rada gminy może upoważnić organy gminnych jednostek organizacyjnych (m.in. zarząd gminnego zarządu dróg i komunikacji) do wydawania decyzji w indywidualnych sprawa z zakresu administracji publicznej, do których wydania właściwy był zarząd gminy (obecnie — prezydent miasta). Jednakże z dniem [...] 2000 r., na mocy art.15 pkt 12 lit.b ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U.2000, nr 12, poz.136), wszedł lex specialis w stosunku do art.39 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym, tj. art.21 ust.1a ustawy o drogach publicznych na mocy którego zarządca drogi (w niniejszej sprawie Zarząd Miasta) mógł upoważnić pracowników gminnych jednostek organizacyjnych (w niniejszej sprawie pracowników Zarządu Dróg i Komunikacji) do wydawania decyzji w imieniu zarządu gminy (Zarządu Miasta). Dlatego w niniejszej sprawie W.L. mógł ewentualnie wydać w I instancji decyzję z dnia 15 października 2001 r. adresowaną do A. M. i I. M., o ile został upoważniony przez ówczesny Zarząd Miasta w trybie art. 21 ust.1a ustawy o drogach publicznych, a nie — w oparciu o art.39 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym. W aktach sprawy przedłożonych Sądowi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze brak jakiegokolwiek upoważnienia dla W.L. i ten brak nie został uzupełniony, pomimo wezwania Sądu. Sąd przed rozprawą zobowiązał pełnomocnika organu administracyjnego do uzupełnienia w tym zakresie odpowiedzi na skargę, jednak zarządzenie to nie zostało wykonane. W czasie rozprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było reprezentowane, mimo prawidłowego zawiadomienia o rozprawie, więc i w tym momencie wątpliwości nie mogły być wyjaśnione. Nie ma racji pełnomocnik SKO pisząc w odpowiedzi na skargę, że organ I instancji nie ma obowiązku doręczania wraz z decyzją uchwały Zarządu Miasta w sprawie upoważnienia do wydawania w imieniu Zarządu Miasta decyzji w zakresie sprawowanego przez Zarząd Dróg i Komunikacji zarządu drogami. "Strona ma bowiem możliwość kwestionowania decyzji w tym także kompetencji organu ją wydającego w odwołaniu od decyzji." Po pierwsze, wbrew odmiennej powszechnej praktyce administracji publicznej, upoważnienie powinno było być z urzędu doręczone stronie postępowania administracyjnego. Upoważnienie jest bowiem oświadczeniem woli adresowanym do osób trzecich. Jeżeli więc nie zostało tym osobom udostępnione przez powszechnie dostępną publikację, to nie można kwestionować obowiązku doręczenia nie później niż w chwili ogłaszania lub doręczania decyzji. Analogicznie czyni pełnomocnik podejmujący czynność cywilnoprawną. Po drugie, zarzut braku należytego umocowania W.L. do wydania decyzji w I instancji był jednym z podstawowych zarzutów zawartych w odwołaniu, ale Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zweryfikowało tego zarzutu w sposób zgodny z zasadą czynnego udziały strony w każdym stadium postępowania administracyjnego (art.10 K.p.a.), ani nie wyjaśniło sprawy w toku postępowania sądowego. Dlatego Sąd uznał, że organ administracyjny nie wykazał, że decyzja została w I instancji wydana przez osobę należycie do tego umocowaną. Brak ten pozostał niewyjaśniony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydające decyzję w II instancji, co czyni wadliwą również decyzję odwoławczą. Brak powyższy mógł mieć bezpośredni i zasadniczy wpływ na wynik postępowania administracyjnego w sprawie. Dlatego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270, zm. Dz.U. 2004, nr 162, poz.1692 i 2005, nr 94, poz.788). Natomiast Sąd nie podziela zarzutów strony dotyczących meritum sprawy. Zupełnie chybione jest dowodzenie przez strony prawa do zajmowania części pasa drogowego w zakresie większym niż zostało określone w zezwoleniu. Skoro strony nie miały wątpliwości, że zezwolenie jest potrzebne i przyznały wszystkie okoliczności faktyczne wymienione w decyzji, to zupełnie gołosłowne są twierdzenia, że można było korzystać z zezwolenia niezgodnie z jego treścią. Skarga w niniejszej sprawie wpłynęła do Sądu przed dniem 1 stycznia 2004r. Dlatego o zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art.55 ust.1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art.97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 ze zm.).