II SA/Kr 950/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) AWSA Beata Cieloch Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2006 r. w sprawie ze skargi T. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 10 lutego 2000 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r., znak: [...] działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 z późn. zm) nakazał T. M. rozbiórkę samowolnie wykonanego od strony drogi ogrodzenia działki we wsi [...] . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie uwzględnił odwołania T. M. i decyzją z dnia 10 lutego 2000 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 1999 r., znak: [...] podnosząc w uzasadnieniu, że skoro ustalone zostało, że T. M. wykonał w 1999 r. przedmiotowe ogrodzenie z elementów betonowych, w miejscu wcześniej istniejącego ogrodzenia drewnianego, które uległo zniszczeniu, ale bez wymaganego prawem zgłoszenia, to obowiązkiem organu pierwszej instancji było nakazanie dokonania rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie na powyższą decyzję złożył T. M. podnosząc, że zmiany ogrodzenia dokonał dla bezpieczeństwa własnego i budynków bowiem dotychczas istniejące ogrodzenie uległo zniszczeniu, a nie wiedział, że na takie roboty potrzebne jest pozwolenie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt: II SA/Kr 609/00 oddalił skargę T. M.. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ogrodzenie jest obiektem budowlanym. Za uznaniem ogrodzenia za obiekt budowlany przemawia treść art. 29 ust. 1 pkt 7, art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z treścią art. 1 i art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego z 1994 r. Przepisy art. 29 ust. 1 pkt 7 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mówią bowiem o budowie, które to pojęcie odnosi się zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 tej ustawy wyłącznie do obiektu budowlanego (zob. np. wyrok NSA z 21 lipca 1998 r, II SA/Ka 1719/96 i wyrok z dnia 11 kwietnia 2001 r., II SA/Kr 914/98). Powyższej wykładni nie sprzeciwia się treść art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego zaliczającego ogrodzenie do urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym. Z tego ostatniego bowiem przepisu wynika tylko tyle, że jeżeli ogrodzenie jest związane z innym obiektem budowlanym, np. z budynkiem, to stanowi wówczas związane funkcjonalne z tym obiektem urządzenie budowlane, ale nawet wówczas samo nie przestaje być obiektem budowlanym. Nie zawsze jednak ogrodzenie jest, czy też musi być, związane funkcjonalnie z innym obiektem budowlanym. Można bowiem wskazać sytuacje, gdy taki związek nie występuje, np. w sytuacji ogrodzenia działki niezabudowanej, użytkowanej jako ogród (czy też sad). Sąd podniósł, że ustawa Prawo budowlane jako podstawy rozpoczęcia robót budowlanych wymaga istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady wprowadza art. 29 Prawa budowlanego, zgodnie z którym istotnie budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 7), lecz zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy konieczne jest zgłoszenie właściwemu organowi budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2.20 m. W ocenie sądu nie budziło wątpliwości, że skarżący nie uzyskał pozwolenia na budowę, ani nie dokonał stosownego zgłoszenia, a jedynym skutkiem takiej sytuacji przewidzianym przez ustawodawcę jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego (art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.). Ustawodawca nie pozostawił organom administracyjnym żadnych możliwości uznaniowych. Skoro ustawodawca nie wprowadził żadnych możliwości legalizacji tak wznoszonego obiektu, argumenty podniesione w skardze, a dotyczące celowości czy wręcz konieczności wybudowania ogrodzenia nie mogły wywrzeć zamierzonego przez skarżącego skutku. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt: II SA/Kr 609/00, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w aktach administracyjnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] znajduje się protokół oględzin z dnia [...] grudnia 1999 r. (K I-4), na stronie drugiej którego T. M. oświadcza, że "w wydziale drogowym złożył podanie o wyrażenie zgody na wymianę starego ogrodzenia drewnianego na prefabrykowane i przedstawiciele wydziału drogowego byli na oględzinach w m-cu październiku". NSA podkreślając, że okoliczność ta - która nie została wyjaśniona przez organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie, ani też sąd pierwszej instancji - przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia - może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że nie mają uzasadnionych podstaw podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 i pkt 9 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię tych przepisów oraz art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do ogrodzenia, które w ocenie strony skarżącej jest urządzeniem budowlanym niepodlegającym rygorom tego przepisu. Sąd drugiej instancji wyraził pogląd, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20m, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a brak takiego zgłoszenia rodził konsekwencje określone w art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego). Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący kwestionował usytuowanie przedmiotowego ogrodzenia od strony drogi, zaliczanej do dróg publicznych, zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2000 r. Nr 71, poz. 838). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak zasadnie podkreśla się w doktrynie wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe ( zob. B. Gruszczyński: Komentarz do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005). Oznacza to, że na gruncie niniejszej sprawy wiążąca jest wykładnia, zgodnie z którą na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20m, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a brak takiego zgłoszenia rodził konsekwencje określone w art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego). Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący kwestionował usytuowanie przedmiotowego ogrodzenia od strony drogi, zaliczanej do dróg publicznych, zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2000 r. Nr 71, poz. 838). Jak wskazał NSA, w aktach administracyjnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] znajduje się protokół oględzin z dnia [...] grudnia 1999 r. (K I-4), na stronie drugiej którego T. M. oświadcza, że "w wydziale drogowym złożył podanie o wyrażenie zgody na wymianę starego ogrodzenia drewnianego na prefabrykowane i przedstawiciele wydziału drogowego byli na oględzinach w m-cu październiku", a okoliczność ta - mogąca mieć istotny wpływ na wynik sprawy - wymaga wyjaśnienia. Z protokołu tego wynika także, według oświadczenia T. M., że przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane w październiku 1999 r. Z treści art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że zgłoszenia zamiaru budowy należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych, a do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Pomimo że zgodnie z oświadczeniem T. M. nie dokonał on stosownego zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w [...] , konieczne jest wyjaśnienie, czy fakt złożenia przez skarżącego podania w "wydziale drogowym" miał miejsce, a także wyjaśnienie charakteru ewentualnego podania złożonego przez skarżącego w "wydziale drogowym", ustalenie organu, do którego to podanie wpłynęło, zwłaszcza czy był to organ administracji publicznej, a także konsekwencji złożenia tego podania, w tym ustalenie, czy sporządzono protokół z oględzin, na jakie powołuje się skarżący, a także treści tego protokołu. Mając na uwadze na uwadze treść art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym, w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodującym nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, ograniczone jest do przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów (art. 106 § 3), stwierdzić należy, że wyjaśnienie okoliczności wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, powinno nastąpić w ramach postępowania administracyjnego, zwłaszcza że na gruncie przedmiotowej sprawy wyjaśnienie tych okoliczności wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Dopiero dokonanie stosownych ustaleń we wskazanym wyżej kierunku pozwoli ocenić, czy skarżący rzeczywiście dopuścił się samowoli budowlanej, o jakiej stanowi art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, tj. pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zatem uchybienie tego rodzaju nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 10 lutego 2000 r, znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 1999 r., znak: [...] .